五千年(敝帚自珍)

主题:【井底观天原创】大国游戏,发帖者的一些说明 -- 金口玉言

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家园 花开花落(之三十三)

花开花落(之三十三)

2008-09-16 11:32:12

六十五

中国历史上的行政体制,在地方上基本是以州和县,或者郡和县,两级体制。东汉时,汉光武帝刘秀,将用于监督郡县官员的刺史一职实权化,变成了州,郡和县三级制。到了隋朝的隋文帝,又简化成两级,改为州和县,后又改州为郡,但到了唐朝,恢复到州县制。

唐朝的州总共有358个,比汉武帝高潮期的郡总数要多两倍多。唐朝的县在唐玄宗时为1573个,比汉朝要多200多个。为加强中央权威,唐朝的地方长官权力要远低于汉朝,因此影响了地区的建设。在安史之乱之前,地方组织比较完善,中央宰相集体领导制度和政事堂议政制度比较开明,中央政府和地方政府关系处理得还行,加上以科举制为主的干部遴选制度,都使地方行政尚属良好。但当中央政治开始失效,安史之乱后变成了节度使横行的地方割据局面。

和今天的情况比较,中国现在有31个省市(直辖)区(自治),不计台湾,香港和澳门,大概省级市和地区级市的总数,基本上和唐朝相似,但人口却比唐朝的5千万多出了近30倍,显然对政府行政部门的能力要求更高,而当前的人才储备却严重不足,因此在管理上,自然会出现“蜀中无大将,廖化充先锋”的场面,而一些本来因为管理不善而下台的官员,就因为人才缺乏,又在另一个地方回收出任官职。

从秦汉以来,中国政府的官员监察制度一直就未能固定。在唐朝时,采取了24个都督府以统天下诸郡县,由中央政府派使巡察地方。后来因为“权重难制”而取消。之后又将全国分为十道派出按察使(曾叫巡察使,及存抚使), 根据全国地理特征分为关内道(治西京,即陕西西安),河南道(治汴州,即河南开封),河东道(治蒲州,即山西永济),河北道(治魏州,即河北大名),山南道(治梁州,即陕西汉中), 陇右道(治鄯州,即青海乐都),淮南道(治扬州,即江苏扬州),江南道(治洪州,即江西南昌),剑南道(治益州,即四川成都),和岭南道(治广州,即广东广州)。这十道在唐玄宗治下,又从关内分出京畿道,从河南分出都畿道(治河南府,即河南洛阳),将山南分为山南东道,和西道(治襄州,即湖北襄樊),江南分为江南东道(治苏州,即江苏苏州),西道和黔中道(治黔州,即重庆彭水),成为天元十五道,并派出固定的监察官员按察采访处置使。但又是4年后取消,8年后复置, 10年又放弃,17年又重立,总之屡罢屡置,屡立屡废,对官员的监察一直就是一个难解的困局。

这个困局在于如何界定对地方官员的权力,和中央的处置权。一方面要发挥地方官的自主性,解决地区发展中的特殊问题,另一方面又要监督官员操守,防止贪污腐败和地方势力坐大。中央权限太大,对地方官员太多制肘,样样以已成之法和祖宗之制对其限制,就会令官员不思进取,不敢负责,只是贪图但求无过,不求有功的懒散行为。

六十六

而对官员过于放任,也造成胆大妄为之徒,置国法不顾,鱼肉乡民。这个尺度的拿捏本来就难,在加上官场中的党同伐异,集伙营私,也是造成监察之职有时沦落为党争的工具原因,因此不难理解其立而又废的反复。就会这种对官员的监察,历代在官员监察上,大多最终走上了歪路,即利用外戚和宦官力量,来限制官僚的滥权,在明朝时,就发展成了锦衣卫,东厂,西厂和内行厂的宦官特务组织,导致了政治体制的崩溃。

而当时明朝因为宦官和官僚内斗,产生的东林党和阉党之争,不光在李自成起义和努尔哈赤坐大之期间,杀过你死我活,甚至在两派官员都降清后,仍然在顺治皇帝面前大打出手,弄得新皇帝啼笑皆非。

中国一个值得幸运的历史经验是,中央政府在很大程度上扮演了一个调节社会再分配的角色,每当地方豪强强取豪夺,农民失去耕地的时候,中央权威可以对过度的贫富差距,进行均贫富。而由于中国是一个传统的以农为本的社会,这个功能就体现在平均地权上。在中央权力衰落的时候,这个功能不再有效,其伴随的是地方势力的坐大,和地方经济的瘫痪,然后就是盗贼蜂起,民不聊生,群雄揭竿而起。然后在大混乱中,玉石俱焚,荡污除涤,给一个新兴的领导集团重整河山,再行均田提供良好的机会。当然这中间对社会的破坏,尤其是生灵的涂炭非常严重,造成人口大幅减少。但在某种程度上,又保证了资源分配的宽裕,使社会发展可以休生养息。结果在几十年后,又再次成为世界经济大国。而中华民族历经多次战乱,仍然枝繁叶茂,人口众多。

当一个地方势力,可以做到民富太平,其企图也是如何夺取中央政权,而非独立建国,就防止了中国走上欧洲那样越分越细,保持了一个统一国家的面貌。比如明惠帝削藩失败就是一个例子。

唐朝没能解决的官员监督问题,经历了几朝几代,到了今天,似乎还是没有得到有效解决。而以唐朝的十五道监察使为基础,经过金朝的临时“行中书省职权”政策,在元世祖忽必烈治下,变成了一直影响至今的行省制度。

忽必烈的省级制度,解决了中央政府和地方州政府的距离过大,减轻了中央政府的管理压力,将单一的监察功能,延伸到了整个政治权力,是中国政府历史上的一个重大变更。当时的元朝因为幅员辽阔,民族众多,采取这个变更是大势所趋。

元朝的行省制度沿用至今,因为省既是地方一级行政机构,又是中央派出机构,本来应该做到上下结合,浑然一体,而且在行省的区域划界上,又考虑到互相牵制,通常不以自然屏障的天险为界,以增加独立控制的难度。但同样的由于权力的集中,就为地方势力的崛起造成了基础,加上中国人口的庞大,任何一个大省在人口和经济上,都可以和世界上的一些国家相比。

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