五千年(敝帚自珍)

主题:对于官员和警察反腐败,可不可以这样 -- 晨枫

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家园 市、县委书记和明清知府、县权力之比较

作者是十年砍柴,以下是摘编版。原文见此:市、县委书记和明清知府、县权力之比较

  明清时代,知府、知县的授权是直接授权,权力只有一个来源-----皇帝。知县、知府、巡抚、总督,他们官职有高低,但彼此没有隶属关系,都是朝廷命官,都是皇帝授权。知县听命于知府,只是权力运行的程序而已,目的都是为了替皇帝,替朝廷办差,知县的权力并不是知府给的。因此,明清政府最低一层的首长----知县都 是朝廷任命并考核的,清朝皇帝接见新任县令,就是一种象征意义上的谕示:你只对朕负责,你的官印是朕给的。因此,当时下级虽然也得奉迎上级,毕竟天下之大,朝廷对信息的掌握是有限的,得罪上司会十分麻烦,但毕竟自己的乌纱帽不是顶头上司直接给的,顶头上司只有参劾、保举和协助吏部考核之权,知县对知府、 知府对巡抚的人身依赖关系并不十分强烈。

  如今的县委书记、市委书记权力从何而来?如何授权?实质上就是,任何一个行政辖区内,最高权力是由当地党委的一把手掌握。-----中国现实的政治,就是不折不扣的一把手政治。

   那么,党委的一把手,也就是说县委书记、市委书记,谁给他授权?从理论上说,根据党章,他是由该县、该市党代会选举产生的,由该行政辖区全体党员授权给他,这看上去近似于一种民选形式,来源于选票。但实际操作中,都是上级组织部门考察,上级党委开会,上级党委一把手拍板决定的,可以说,真正的权力是上级 党委,说白了就是上级党委的一把手授予的。

  这种实质上的分级授权,其效能还不如郡县制的直接授权。因为中央只管省一级干部,省管地市一级干部,地市管县一级干部,县管乡镇。县委书记、市委书记只要将能直接影响他职位的某个人伺候好,就行了。其他更高级别的管理层,对他鞭长莫及。而今我国行政级别(此行政是广义的行政,因为各地党委书记才是真正广 义上的行政首长)又是中国历史上层级最多的,有中央、省、市、县、乡镇五级,行政效能在中间环节稀释、变形更加容易发生。

  分析了市、县委书记和知府、知县的授权方式,就可以得出一个结论,今日之市、县委书记的权力远远大于古代的知府、知县。

   地方首长手中的权力我以为首推人事权。在上文已经分析过了,明清时期知府、知县乃至更高的布政使或巡抚、总督,其在辖区内没有自由的人事权。他们辖区的知县,包括自己周围入品的僚属,如同知、通判或县丞都是由朝廷任命的,他可以参劾、保举而不能直接任命或罢免。而今的市、县委书记对低一层次的官员,如市 委书记对市委市政府各局、办,各县区正副职,县委书记对乡镇及县各局官员几乎有绝对的任免权,甚至自己同层级的其他官员,包括各常委、政府的正副职、法院检察院院长,虽然由上级组织部门考核,但该层级的党委一把手个人的意见相当重要。

  由于明清两代的监察权在中央,一个七品的御史照样敢查纠地方大员。今天比起明清两代,似乎监督、问责机制更加健全,有 党委纪检部门、政府监察部门、司法的检察部门,还有所谓代表民意的人大监督。看起来四管齐下,但既不能真正启动民意程序对市委书记、县委书记进行弹劾、罢免,全国如此之大,中央又不能直接监督他们,他们所能接受的是同级和上一级的监督。同级监督几乎不可能,人大主任由书记兼任,纪委书记、检察院长、监察局 长又是自己的下属,谁敢监督他?那么上一级监督部门呢?最能对贪渎市、县委书记发生监督效能的也确实只能是上级监督部门,可正如上文分析那样,市、县委书记是分级授权,对他职位发生关键影响的是上一级的党委一把手,两人中间并没有设置隔离墙,下级党委一把手一般说来是上级一把手信得过的,除非他在上级的党 委一把手心中失宠,或者上级一把手换人,或者由于说不明道不白的权力斗争,或者因为有上级一把手也替他挡不住的外力-----比如更高级别的专案组介入, 县委书记、市委书记才可能出事。十年前泰安市委书记胡建学说过一句话很精辟,大意是官做到地厅级,几乎就没法监督了。

  明清两代不许在家乡五百里内做官之类的回避制度实行得不错,全国的知县、知府都由朝廷的吏部统一分派,一个知县大多在离乡很远的外地做官,有三年大计这种吏部和都察院联合举行的考核方式,而且流官的调任、升迁也在全国范围内进行,避免了一个知府或知县盘踞一地特别是和家乡的各种势力发生关系。而我们今天 的市、县既非真正的地方自治,由选票产生本地的行政首长,又不是明清那种官僚体制下普遍地在全国范围内实行回避,因为是分级授权,官位由上一级任命,大多只能在本省范围内交流市委书记,本市范围内交流县委书记,无非是在邻市、邻县做官。所以辽宁人王亚忱能在辽宁当许多年的市委书记,湖南人李大伦在湖南,湖 北人孙楚寅在湖北任一个市的市委书记多年,能不在当地盘根错节、只手遮天么?

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