主题：请大家来议议李昌平的实践，有普遍的意义吗？ -- 苏仙岭

● 熊万胜 刘炳辉

　　 在复旦大学举办的“保底还是进取：当代中国乡村建设出路大讨论”学术会议上，作为代表当代中国乡村建设两种不同观点的李昌平和贺雪峰先生做了主旨发言，双方均系统地介绍了自己的主张，并批评回应了对方意见，他们的讨论很坦率和深入，意味深长。中共十九大提出要实行乡村振兴战略，他们的争论对于我们今天理解乡村振兴的思路恰好成了一个引子。

　　 中国乡村发展在实质上类似于一种针对既有体制和利益格局的“突围”，由于这种外部格局过于强大，所以真正可行的突围模式不可能依托于大范围和高水平组织的整体突围，而只能依托于农民集体、小规模的企业、合作组织或者农民家庭，实现一种分散突围。真正能够繁荣发展的只是一部分村落。在这种认识的基础上，笔者试图从乡村振兴所需要的乡村发展自主性的角度，厘清“李昌平-贺雪峰争论”的实质分歧，并在此基础上理解十九大报告对于乡村振兴给出的思路。

进取或保底：中国乡村建设的“李昌平-贺雪峰争论”

　　 （一）郝堂村：李昌平“进取”乡建思路的样板

　　 李昌平的核心观点在于中国乡村的发展建设就是“进取”，是有作为，不能老是坐观其变，而是要主动创新。李昌平的“进取”并非仅仅是停留在脑袋里的书生想象，他已经实实在在地在全国各地开展了一些乡村建设实验，并且取得了令人瞩目的成绩，其典型样板是河南信阳市平桥区五里店镇郝堂村。其建设思路是通过“集合化”+“内置金融”的支点，推动村社共同体恢复“四权统一”（村社集体所有制为基础的财权、产权、事权、治权的统一）和“三位一体”（社区经济发展、建设和治理的三种职能一体）。具体内置金融形式可以养老资金互助社为切入，以乡村旅游和养老村建设为项目，带动土地增值收益，惠及村社成员，实现项目可持续发展。按照其分析，未来中国村庄的30%可以走这条道路，10%将被城市化吸纳，另外60%将会自行消亡。

　　 （二）蓄水池：贺雪峰“保底”乡建思路的核心

　　 贺雪峰分析了当前差异极大的“四种乡村建设类型”，分别是为农民在农村生产生活保底的乡村建设；由地方政府打造的新农村建设示范点；满足城市中产阶级梦呓的乡村建设；借城市中产阶级梦呓来赚钱的乡村建设。他认为，政府打造的乡村建设示范点最大的问题是不可复制推广，而围绕中产阶级品位和需求的乡村建设应该交由市场自发去开展，这类乡村往往具有区位优势和风景资源优势，不需要也不应该由政府出面动用公共财政投入支持，这就涉及谁的乡村建设，以及为谁开展乡村建设的大问题。

　　 政府真正需要认真思考对待的是保底的乡村建设。李昌平的郝堂村乡村建设试验也可以归入政府示范点类型，算是这一类型里的优秀案例甚至是极限程度，政府实际上是购买了李昌平团队的规划设计服务，使得样板不至于跟其他地方看上去千篇一律，而且富有生机活力。

　　 某种程度上看，贺雪峰主要讲的是“不折腾”。他认为乡村组织起来很好，组织不起来就保持现状也比较好。根本任务是“保底”，但很显然，他的这个保底是保“国家的底”，而不是保“农村的底”。中国9亿农民的城市化进程因为史无前例的巨大规模，导致其必定是一个长期的甚至是充满曲折的过程，至少还要持续二三十年，在这个过程中农民进城务工赚取一些收入改善生活，但无法短时间内全部落户城市定居，当他们年老体衰之际还是要回到农村的故土。因此农村的土地制度要稳定，不能走向私有化，土地依然是进城农民社会保障的最后一道防线。广大乡村的存在有利于国家发展的进退，作为一个大的后方，有“蓄水池”的作用。

　　 贺雪峰自称对李昌平的“进取”态度并无批评之意，只是说其“不具有可复制性”，微观有效、宏观无效。郝堂村的成功，恰恰意味着周边的村庄都难以复制其成功，因为乡村旅游或者乡村养老不可能遍地开花，一个市场往往在局部只能支撑一个“郝堂村”的崛起。

　　 首先，我们需要分析李贺之间的矛盾或者说争论到底是什么？仅从观点上来分析，也可以说双方没有矛盾。贺雪峰说农村要作“蓄水池”，李昌平也未必反对农村作国家的“蓄水池”。李昌平把农民组织起来搞乡村建设，应该是使得蓄水池更加牢固了，因为这样会对农民返乡更具有吸引力。李昌平说农村要发展，贺雪峰也没说不要发展。贺雪峰也很肯定“组织起来”这种做法，他只是认为把农民都组织起来，都搞成郝堂村这种模式是不可能的。其实，李昌平也不认为郝堂村的模式可以遍地推广。

　　 那么，他们两人之间的差异主要在哪里？根据以上表面陈述的总结，我们可以发现在“要不要发展”的问题上双方没有矛盾分歧。双方真正的冲突是：在什么战略导向下发展，以及具体的发展方式。纲举才能目张，乡村发展战略的基本导向决定发展的具体路径，到底是要走一种城市优先的小农自主发展道路，还是允许乡村走出一条集体优先的自主发展道路，这是双方没有言明的前提性问题。

自主发展与依附式发展：

乡村振兴的战略选择问题

　　 高度开放的市场体系和高度集中的行政体系，对于乡村振兴既是一种条件，也是一种束缚。当代的乡村发展主导模式呈现出一种依附式发展的形态，使得乡村振兴事实上成为一种乡村“突围”。

　　 （一）当前乡村的依附式发展

　　 当前中国乡村发展的主导模式，既不是依托农民组织的“进取”，也越来越不是坚持小农立场的“托底”，而是部门和资本联合主导下的“依附式发展”。如何评价这种主导性的模式，是思考乡村振兴发展战略问题的一个关键点。

　　 当前依附式发展有哪些路径和特点呢？一种情况是资本化发展，在农业上采取龙头企业制度开展规模化经营，在建设用地的开发上，用城市资本替代农民集体来开发。另一种情况是行政化发展，政府经营全区域的土地等核心资源，按照级别来分配发展机会和发展资源。在集体建设用地的开发领域，政府垄断建设用地的商业开发权；在农业生产经营领域，政府用龙头企业制度所附加的各种扶持政策来引导企业。所谓资本化的发展和行政化发展是相互依存的，到底哪一方占主导，取决于具体的合作双方的博弈能力。

　　 这种依附式的发展模式，不能说是没有道理的。因为中国乡村的发展要解决的基本问题，是“小农如何对接大市场”和“小农如何对接大国家”。如果不能对接大市场，大市场就不能繁荣，城市就不能得到农产品和难以销售工业品；如果不能对接大国家，国家政权建设就难以进行，政治一体化就不能完成。相对一体化的市场上层建筑和高度一体化的行政上层建筑，都是以城市发展为中心的，对于乡村振兴来说，它们的存在既是一种条件，也是一种约束。从条件来说，它们的存在构成了社会经济秩序的基本架构；从约束来说，它们意味着固化的利益格局，这个利益格局截留了中央国家投向三农发展的诸多资源。

　　 在小农如何对接大市场和如何对接大国家的问题上，李昌平和贺雪峰其实都没有拿出一个很明确的答案来，这是他们共同的缺憾。在学术界和政策界，始终存在这样一种选项：打破乡村的依附性发展模式，实现一种乡村的整体性自主发展，并在这种整体性的方案中，同时解决小农对接大市场和对接大国家的问题。它的要点不是取消部门或资本，而是让部门和资本从外在于农民利益之外，变成属于农民。

　　 比如仝志辉等所主张的超越社区的综合农协制度，就是一种整体自主发展的道路。它以整体性一揽子体制改革为前提，试图形成一种大农政、大农协的框架。这是一种最为激进的乡村发展之路，然而暂时看不到可行性。即使是李昌平式的发展，也无法改变乡村发展对于既有体制和利益格局的妥协。因为，仅仅是村庄内部的内置式发展，其实不能做到自给自足，它需要外围的制度安排来提供保障。而组织体系一旦超出村庄范围，农民就很容易失去主导权，很容易出现行政和资本的控制，或者农民组织自身的官僚化和资本化。而且，整体发展背后有一种让不同的村庄走同一条道路的模式思维，或者说存在这种预期不良的风险。在今天，应该鼓励多元发展，不同的村庄应该有不同的探索和可能。如果说乡村振兴是一种突围，那么这种突围可能就是分散突围，也就是说，不可能是将大多数农民都组织在一起。

　　 （二）家庭的自主与集体的自主

　　 与这种高度一体化的市场和行政上层建筑相适应的，只能是一些小规模的经营主体，它们可能是一个企业、一个集体、一个合作社或一个家庭等。在这样的格局之中，所谓的自主发展怎么实现呢？贺雪峰和李昌平各有自己的思路。他们两人都在强调一种农民的主体性，只不过角度不同。

　　 贺雪峰特别看重的是一种基于小农家庭的家庭式发展，这是他的“小农立场”。这种发展模式在现实生活中是经济不发达地区农村的一种主流形式，基本的内容是小农家庭的半工半耕，农业经营自发地趋于适度规模，一部分成为农村里的“中坚农民”，或者是一部分停留在“老人农业”状态。在这种立场下，贺雪峰主张坚持既有的土地制度，也就是集体所有制前提下的家庭承包经营制度，既反对土地产权变相的私有化发展，也反对大规模行政化地推进土地流转。

　　 小农家庭成员之间会自发地进行内部的分工，这种分工往往以代际和性别为界限，老人和妇女在家，青壮年外出，等到年老了以后，一部分外出的农村人口还要回来继替更老的农村人口。这样的乡村发展模式，在贺雪峰看来，最大程度地尊重了小农的主观意愿，同时也有助于国家的以城市为中心的发展战略，是一种“城乡两利”的格局——既有利于国家以城市为中心积极地推进工业化和城镇化，也有助于降低这种发展模式的风险，是一种进退自如的好战略。

　　 从李昌平的思路出发，这种小农户的自发和分散的发展模式，有它明显的不合理性。为什么我们就不能同时发展乡村和城市两方面积极性，而只能发挥城市一方面的积极性呢？李昌平立足于上世纪80年代中国乡村的改革发展对于整个国家改革发展的积极促进作用，也立基于更长时段的中国发展经验，认为乡村发展对于国家发展主要是有促进作用，而非相反。针对国际竞争，李昌平强调的是要走出一条中国特色的城乡协调发展的道路。在这种发展道路里，李昌平特别强调的是“自主”两个字，要求走出一条自主发展道路，认为只有自主发展，才能更好地规避世界经济大循环带来的系统风险和之前已经出现过的“八次危机”。

　　 这种既能实现乡村自主发展、也能有助于国家自主发展的道路，核心的要点在于，通过发展集体来实现农村的市场化，发挥出“集体”和“市场”之间的契合性。

　　 李昌平强调集体作为发展的主体，并不是要回到改革以前，他认为当前农村发展和国家发展都需要解决一个基本的问题：农村资产和资源的市场化。通常认为，市场化和集体化是矛盾的，但实际上，市场化和计划经济有矛盾，与农民集体之间并不矛盾，相反，集体化还可以成为农村市场化的前提。农村的核心资源除了农产品，更是土地和资金。对于这样的资源，并不能像工业产品一样很顺畅地“直接”市场化，而是要经过一系列的“转换”才能做到。尤其在中国，由于家庭经营规模的微小，直接市场化更加困难。实际上，这也是当前农村改革发展攻坚的核心问题。

　　 对此，李昌平强调要经过一种“双层市场化”的机制来促进它的实现。首先是小农和集体的交易，然后是集体和大市场的交易。土地是这样，资金也是这样，这样既能将难以市场化的资源市场化，也能将这种市场化的好处更多地留在乡村。比之贺雪峰主要谈农业问题，李昌平主张的是一种多产业并举的发展模式。由于它更充分地发挥了社会各方面的积极性，更充分地开发利用了乡村的资源，因此，它在全球化过程中也更可能为国家赢得更大的生存空间。

　　 李昌平的思路主张的是多产业的经营，不局限于农业的发展；同时，他强调基于村庄集体的发展，而不涉及综合农协这样的全国性纵向一体化组织，因此，他的思路与既有的农业利益集团之间并无矛盾。但是，他发展内置金融，对于既有的金融体系来说，意味着提高了监管成本。同时，他的思路会产生一种政经一体化的基层组织，这个组织如果经营得好，会虎虎生风，但实际上会对地方政府的接受能力构成挑战。如果没有国家顶层设计层面的支持，也很难生存。另外，李昌平的思路本身也具有一定的理想色彩，它需要高水平的农村干部，并且要得到高水平的指导。所以，在李昌平看来，能够发展起来的30%的村庄，主要的条件不是在于资源或者区位，而是在于当地的干部素质。而这种素质是可遇不可求的，所以贺雪峰要批评这种思路缺乏可复制性。

城乡融合前景下的

集体经济和家庭经营

　　 一直以来，城乡关系都是不平衡的，乡村对于城市的奉献要比相反的反哺多得多。但进入21世纪以来，这种不平衡的格局出现了历史性的转变，这个转变有两个层次或阶段：第一个层次是一种国家财政主导的城乡关系平衡化，它以2006年农村税费改革的完成为标志，实现了一种工农关系和城乡关系的历史性转变。第二个层次是私人或者企业对于乡村价值的再发现，出现了一种自发逆城市化的潮流，在这个潮流下，党的十九大提出了城乡融合发展的思路。国家将通过制度的变革助推农村集体资源的市场化，进一步实现城乡融合。集体土地征用制度、集体经营性建设用地入市和宅基地的使用权制度的改变正在发生，近期中央文件开始为市民到农村合作建房创造条件。第二个层次的转变意味着城乡融合发展出现了一种社会内生动力和国家制度变革的协同。

　　 （一）集体经济和家庭经营的新契机

　　 这种城乡融合发展的思路不同于既有的城市优先战略，甚至是包含了坚持农业农村优先发展的提法。同时，城乡融合发展也将不同于既有的乡村依附式发展的模式，为乡村自主发展提供了新契机。这个契机之中就包含了对于农民集体和小农户这两种主体的肯定。在十九大报告中关于“实施乡村振兴战略”这一段文字中，明确提到的农业农村发展主体就是集体和小农户。看上去，这是在强调两种已经衰落的主体，那么，这样的主体能否担当乡村振兴的重任呢？

　　 首先，我们要看到发展集体经济和家庭经济的新契机。对于这两种经济组织的合理性，人们已经讨论很多，这里提出一种新的解释角度：中国农村市场化正在进入深度市场化的阶段。经过30多年的发展，农村市场化已经进入到需要深度市场化的阶段。在浅层市场化的阶段，能够被市场化的是“大块的资源”，比如体量大的农产品，或者成块连片的土地。这一般由政府和资本力量联手主导，农民家庭的机会越来越少，农民集体的机会也不多。在这个阶段，前述的依附式发展具有某些历史的合理性。随着市场化的深化，需要实现对于乡村的更为多维的开发，实现更为彻底的市场化。这个时候，更为微观的经营主体的优势将得到显现，农民集体和农民家庭的优势也会凸显出来。

　　 其次，我们需要看到十九大所提倡的集体是新型集体经济，而小农户也是新型的统分结合经营形式中的家庭经营。

　　 1.新型的集体经济组织。中国乡村的发展必须要在市场经济条件下探索集体经济新的实现形式，这不仅根源于社会主义的制度传统，更是根源于社区内合作的现实必要。合作与个体发展之间并不是矛盾的，实际上个体的发展越是有深度，合作也就越是有必要。现代公司（corporations）制度正是这样的一种合作制度，它对于个体家庭经营制度的超越就是这个逻辑的结果。

　　 在这种形势下，新型集体经济也不是乡村的宿命，而是农民自觉选择的后果，是得到国家助推的自由人的新联合。新的集体经济往往具有这样的特征：在组织制度上，重视股份合作制，而不是传统的集体经营制度；在分配形式上，是多种要素分配的，而不必以按劳分配为主；在经营方式上，是内向性的，尽量减少参与市场竞争；在经营目的上，主要是积累集体财富，而不是发展生产有形产品。它的组织制度形式主要包括土地股份合作制、金融互助制度、专业合作组织和集体资产股份合作组织等各种自由联合基础上的合作制度。

　　 2.新型的家庭经营模式。中国乡村的发展还是要坚持统分结合的中间路线，偏向哪一边都不好。十九大报告明确提出要“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。如此明确地肯定“小农户”，十分引人注目。

　　 传统意义上的家庭经营和集体化的经营，实际上都十分肯定大生产模式。所谓家庭经营，是一种尚未长大也需要长大的组织，通常被期待长大；而集体经营则是将这种必须实现的“大规模”以一种特定的所有制度和经营制度来实现，以替代大规模的私人企业。现在人们普遍破除了对大生产制度的迷信，在当代的信息、交通条件下和人际关系环境中，那种“社会化的小生产”已经显示出了极强的生命力。当然，小生产也必须实现规模效应。这种规模效应是一种外部规模化。十九大特别提出了农业社会化服务体系对于小农户实现现代化发展的意义，是基于中国国情作出的合理选择。

　　 3.新的集体或家庭经营业态。这种新型的微观经营组织在业态上具有新的特征。深度市场化条件下的乡村发展，也是一种乡村的深度发展，农业的多功能性和乡村资源的多属性受到高度关注，乡村资源将得到更加精细化的开发。除了农业领域的以家庭经营为基础的适度规模经营，在当代乡村还有这样三种业态，都很适合家庭经营：一是乡村休闲旅游业，二是农村电子商务，三是方兴未艾的分享经济。在乡村有着大量的闲置资源，这是未来分享经济的一个巨大矿藏。当然，虽然有这些新的机遇，但也不能指望每个村庄获得的机遇都同等丰富，在资源单一的地区，企业发展对于村庄发展的替代还是会自然地发生，这可能就意味着一种乡村自主发展的失败。

　　 （二）鼓励乡村的多元自主发展

　　 十九大报告提出的农业农村优先发展思路，客观上为乡村自主发展提供了更大的制度空间，它允许乡村的自主发展采取多元的方式，发展模式的多元化本身也是发展自主性的体现。发展模式的多元性是必然的，从制度层面来说，对于这种发展多元性的主要保障就是农村土地制度。集体所有权、农户承包权和经营主体的经营权“三权”分置，正是乡村多元自主发展的主要制度基础。在坚持“三权”并存的前提下，各个地方的土地制度实际运行模式，可以突出集体所有权的权能，可以突出农户承包权的权能，也可以突出经营者的经营权权能。比如，如果由集体直接经营土地，就突出了集体所有权的权能；如果是分散的小农户经营，就突出了承包权的权能；如果是长期流转给大户或企业，就突出了经营权的权能。

　　 十九大提出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。这既坚持了原有对于土地承包关系稳定并长久不变的承诺，又对于这个“长久不变”作出了时间上的注解，给出了一个“三十年”的限制。这种处理客观上既反对了地权私有化倾向，也为当前过快的土地集中化趋势泼了冷水，从而为农民发挥主体性提供了更大的空间，而这种土地制度是乡村自主发展尤其是多元自主发展的基础。

　　 在多元自主发展的模式下，乡村的分散突围模式还将继续，村落在社区和农庄之间的分化还将继续，一部分将发展成比较有人气的社区，一部分将凋零为功能比较单一的农庄。关于集体经济和小农经济的争论也将继续，伴随着这种争论的深化，我们期望新型的集体经济和新型的小农经济能够得到人们更多的关注，也得到应有的发展。

　　 摘要：德国城市化起步较早，在其城市化的不同发展阶段，乡村地区面临的问题和挑战有较大差异，采取的应对措施也在不断调整完善。在城市化率接近和超过70%以后，德国应对乡村衰落的主要做法是，以产业的“逆城市化”增加乡村就业机会，以“村庄更新”改善乡村人居环境、提升乡村生活品质，以欧盟“引领项目”(LEADER项目)促进乡村地区综合发展，以创新发展推动乡村“再振兴”。德国的经验表明，均衡的城市化和生产力布局更有利于城乡互动、促进乡村地区发展，土地整治是促进乡村振兴的重要平台和切入点，不同发展阶段乡村衰落的内在逻辑不同、促进乡村振兴的策略也必须相应调整，促进乡村振兴有必要营造社会氛围、集聚人气。

　　 在城市化进程中如何应对乡村发展危机、促进乡村繁荣发展，是大多数国家曾经或将要面对的一道难题。德国城市化起步较早，在其城市化的不同发展阶段，乡村地区面临的问题和挑战有较大差异，采取的应对措施也在不断调整完善。从德国应对乡村发展危机的主要做法中①，可以为我国如何找准切入点、有效促进乡村振兴提供一些启示。

一、德国城市化进程中的乡村衰落问题

　　 德国早在1850-1855年间城市化率就超过30%、进入城市化快速发展阶段，在1890-1895年间城市化率超过50%、进入以城市为中心的发展阶段，在1955-1960年间城市化率超过70%、进入后城市化时期。由于1871年统一之前德国大小城邦林立、长期处干四分五裂状态，加之后来国家空间规划和区域政策有意识地引导工业企业向小城市和镇布局，从而使德国城市化呈现出一个突出特征，就是城市的分布和规模结构非常均衡，以小城市和镇为非农人口的主要承载空间。目前德国人口规模为8200万人，有大小城市2000多个，其中，生活在10万人以上城市的仅占全国人口的31.7%，生活在2000人以下村庄的约占全国人口的8.5%，其他60.6%的人口生活在2000至10万人的小城市和镇。大部分城市和镇以都市圈的形式联结在一起，既在空间上分散布局，又在经济上紧密相连。例如，德国第九大城市杜塞尔多夫市区人口只有57万人，但以其为龙头的500公里半径范围内却聚集着1150万人口。这种城市化格局，有利于促进城乡互动、带动乡村地区发展。

　　 尽管如此，德国进入城市化快速发展阶段后同样面临乡村发展危机问题。在城市化率30%至50%的发展阶段，也就是19世纪中叶至19世纪末，农村人口大量流入城市、大片土地出现荒废，乡村景观和生态环境遭受工业化城市化的破坏。在城市化率50%至70%的发展阶段，也就是20世纪初至20世纪60年代，人口和就业向城市的集中导致乡村人口进一步减少，乡村“空心化”更加严重，村庄衰落趋势更加明显。在城市化率超过70%以后，也就是20世纪60年代以后，无计划的“返乡运动”，导致农村地区建筑密度增大、交通拥挤杂乱、土地开发过度、土地使用矛盾加剧，工业化思维的建设改造破坏了农村原有的村落形态和自然风貌。新世纪以来，由于人口老龄化以及乡村公共服务的规模不经济，美丽乡村仍然难以避免人口衰减、经济活力下降的问题，德国面临人口“再城市化”、乡村“再振兴”的新挑战。

二、德国促进乡村振兴的主要做法

　　 在不同发展阶段，德国应对乡村发展危机的做法有较大差异。在城市化率30%至50%的发展阶段，主要是通过建立移民委员会，建设农村居民生活点，增加中小农户的数量；通过发起“家乡保护”运动，保护乡村自然景观。在城市化率50%至70%的发展阶段，德国经历了两次世界大战带来的深刻危机，一战后促进乡村地区发展的重要举措是开展移民垦殖和定居点建设、以安置战败后因割让领土而失去家园的难民，二战后促进乡村地区发展的重要举措是通过项目建设以创造就业机会、通过一揽子的农业支持政策以增加农民收入。在城市化率接近和超过70%以后，应对乡村衰落的做法更加全面系统，以下进行重点介绍。

　　 (一)以产业的“逆城市化”增加乡村就业机会

　　 第二次世界大战结束后，大规模重建使城市成为经济和生活的中心，加之农业机械化使大量劳动力从农业中解放出来，乡村人口大量减少，缺乏生机活力。针对这种情况，1954年和1955年原联邦德国先后颁布《土地整治法》和《农业法》，推动小规模农户退出后的土地流转集中、发展农业规模经营，推动完善乡村基础设施、提高乡村生活水平。通过完善产业基础设施和功能区布局规划，强化小城市和镇的产业配套与服务功能，增强其对大企业的吸引力，让在小城市和镇工作、回乡村居住成为理想的工作生活方式，形成了产业和人口的“逆城市化”发展趋势。德国排名前100名的大企业，只有3个将总部放在首都柏林，很多大企业的总部设在小镇上。这在很大程度上带动了乡村的现代化，促进了城乡的均衡协调发展。

　　 巴伐利亚州在促进大企业向小城市和镇布局、推动城乡协调发展方面取得的成效更为明显。1965年原联邦德国颁布《联邦德国空间规划》后，该州遵循“城乡等值化”理念制定了《城乡空间发展规划》，按照城乡居民具有相同的生活、工作、交通、公共服务等条件的目标规范建设活动。乡村条件的改善，加之土地和税收优惠政策的推动，一些大企业积极向乡村腹地转移。例如，20世纪70年代初，位于巴伐利亚州的宝马公司将主要生产基地转移到距离慕尼黑120公里之外一个叫作Dingolfing的小镇，为周边100公里的乡村地区提供了25000多个就业机会。

　　 (二)以“村庄更新”提升乡村生活品质

　　 经历了工业化驱动的“逆城镇化”阶段后，德国乡村人口结构已由传统的农业人口为主转变为非农业人口为主。把这些人留在乡村，除了就业外，还需要增强乡村绿色生态环境和特色风貌对他们的吸引力。顺应这一时代潮流，1969年联邦德国颁布《“改善农业结构和海岸保护”共同任务法》，通过补贴、贷款、担保等方式支持乡村基础设施建设，保护乡村景观和自然环境。1976年对《土地整治法》进行修订，突出保护和塑造乡村特色。1977年由国家土地整治管理局正式启动实施以“农业-结构更新”为重点的村庄更新计划(Village Renewal，dorferneuerung)，主要内容是在保留原有特色基础上整修房屋和强化基础设施，使乡村更加美丽宜居。

　　 经过逐步演变，村庄更新计划已成为“整合性乡村地区发展框架”，旨在以整体推进的方式确保农村能够享受同等的生活条件、交通条件、就业机会。村庄更新计划包括基础设施的改善、农业和就业发展、生态和环境优化、社会和文化保护四方面目标。村庄更新计划主要由政府支持推进，其资金50%来自于欧盟，25%来自于联邦政府，剩余25%由市级政府筹集。当地政府通过土地整治项目，鼓励地主将土地优先卖给政府，以便于整体规划乡村建设，并以此保障为居民提供较为便宜的住房和为产业提供低成本的用地。但在具体实施过程中，是在强化美丽乡村共同愿景基础上，以居民广泛参与项目决策、规划设计和自主改造的方式自下而上推进实施，积极引入专业机构提供设计、评估、认证、促进合作等方面支持，形成多方联合参与推进乡村建设的行动者网络。对于私人住宅的改造，采取自主申请、公开遴选、后补助支持的方式给予支持，达到期望要求的私人住宅可以获得20%-40%的补助支持。一个村庄的改造一般要经过10-15年的时间才能完成。

　　 (三)以欧盟“引领项目”(LEADER项目)促进乡村地区综合发展

　　 从整个欧盟来看，乡村人口的减少以及乡村年轻人失业率的提高已经成为一个突出问题②。尽管德国总体上乡村失业率处于较低水平，但德国部分地区的乡村劳动力缺乏非农就业机会的问题也依然存在，尤其是东德地区。比如，在萨克森州乡村劳动力中从事非农产业的比例只有15.2%，而临近的下萨克森州因为有大众的带动，乡村劳动力中在非农部门就业的比重则达到81.3%。德国联邦农村发展项目是联邦政府人口战略的重要构成之一，将应对人口结构变化、提升乡村生活质量以及塑造年轻人的乡村作为其重点。对于缺乏乡村就业机会的劣势地区，德国将欧盟农村发展项目更大幅度地向农村社会发展领域倾斜。从2014-2020欧盟农村发展项目计划中，萨克森州获得的支持资金为113877.67万欧元，其中用于六大方向中的包容社会与当地发展的支持比例达到了40.4%，而在下萨克森州用于包容社会与当地发展的支持比例仅为25.1%。

　　 包容社会与当地发展最主要的项目是“农村地区发展联合行动”项目(LEADER，源于法语Liaison entre actions de développement rural)。该项目创立于1991年，最初是一个区域性农村发展的实验项目，采取“自下而上”的方法让当地民众参与农村地区发展的决策和管理，2007年被纳入欧盟农业政策的重要组成部分，经过不断发展在各地成立了地方性行动小组(lokalen Aktionsgruppen，简称LAG)，联合广泛的利益相关者共同推进农村社会发展。由于LEADER项目充分调动了当地民众和各类专业服务主体的积极性，获得比较好的政策效果，在2014-2020的项目期内LEADER的方法从地区发展项目扩展到所有的欧盟结构投资资金项目中。

　　 (四)以创新发展推动乡村“再振兴”

　　 通过实施村庄更新项目，德国大部分乡村形成了特色风貌和生态宜人的生活环境，乡村成为美丽的代名词。但由于乡村人口老龄化和人口数量的减少，使得基本生活服务因缺乏市场规模而供应不足，生活便利性下降又导致人口进一步从乡村流出。特别是医疗服务的不充分使越来越多的老年人卖掉乡村住房到城市居住，现代生活服务设施和就业机会的不足使年轻人越来越难以留在乡村。面对保持乡村活力的新问题，德国又出现乡村“再振兴”的需求。

　　 2014年10月29日，德国联邦农业与食品部提出了新的农村发展计划，其目标是支持农村创新发展，让农村成为有吸引力、生活宜居、充满活力的地区。该项目包括四大板块：(1)未来导向的创新战略样本和示范项目。资助农村发展的利益相关者针对特定问题提出创新解决方案，基于专家对这些创新实践项目的评价，为未来农村发展政策设计提出建议，关注的主题包括保障基本服务、改善内部社会发展、增强中小企业发展所需要的基础设施、发展新形式的乡村文化、应对变化与挑战。(2)乡村提升项目。支持13个结构劣势区域积极应对人口结构变化、增加区域价值和保障乡村就业，为每个区域提供1500万欧元支持。(3)“活力村庄”(Kerniges Dorf，Robust village)和“我们的村庄有未来”(Our village has a future)的竞赛奖励。(4)研发和知识的转移，让乡村能够获得创新资源，并支持乡村发展领域的研究创新。为有效推进乡村的进一步发展，德国联邦食品与农业部将促进乡村可持续发展作为其重要任务，2015年专门成立了乡村战略司。

三、几点启示

　　 中德两国发展阶段不同，农村土地所有制、乡村治理结构、城乡关系等重大制度安排有很大差异，但两国都具有深厚的农耕文化传统，都很重视城市化进程中的乡村发展问题。从德国促进乡村振兴的做法中，可以得到一些启示。

　　 第一，均衡的城市化和生产力布局更有利于乡村地区发展。德国走出了一条以小城市和镇为主的城市化道路，通过空间规划和区域政策引导工业向小城市和镇布局，为“在乡村生活、在城镇就业”的人口迁移模式提供了可能，带动了乡村地区的发展。我国于1996年迈过30%的城镇化率、进入城镇化快速发展阶段，尽管此前一些有识之士已提出“小城镇、大战略”，但在后来的城镇化进程中各类资源明显向大城市集中，“大中小城市和小城镇协调发展”的预期结果并未出现。特别是此前一些地方通过发展乡镇企业为农民就地就近转移就业创造了机会，但此后随着乡镇企业改制、农村土地转用政策收紧，原先分布在乡村的企业纷纷迁往县、市的产业园区，乡村工业发展空间被严重挤压。这种以东南沿海地区和大中城市为主、农民大跨度转移就业的人口迁移模式，对乡村腹地的带动效果较差。应深刻反思我国的城镇化道路，在基础设施投资、医疗和教育资源布局、土地指标分配等方面为中西部地区县城和小城镇发展创造条件。只有把小城市和镇这个节点做活，才能为城乡融合发展提供有效支点。

　　 第二，土地整治是促进乡村振兴的重要平台。德国在城市化进程中始终重视乡村土地整治，将其作为解决乡村发展问题的重要切入点，在不同发展阶段赋予其不同功能。早期主要推进农地整治，解决细碎化问题，以利于机械化和规模经营。后来把基础设施和公共事业建设作为乡村土地整治的重点。20世纪70年代以后，在乡村土地整治中突出景观和环境保护。土地整治不仅需要法律的保障、规划的引领、政府机构和资金的推动，而且需要土地产权人的配合。例如，巴伐利亚州不仅制定了农业结构调整方案(AEP)、土地整治法实施办法、村庄更新实施条例，而且专门制定了土地产权调整条例。德国的经验表明，随着城市化的发展，乡村土地利用结构、布局、功能都会发生急剧变化，单纯靠土地市场难以适应这种急剧变化，需要政府以法律、规划、建设项目的方式介入。长期以来，我国也在推进农村土地整治，主要目的是提高耕地质量、增加耕地面积，以及腾退农村建设用地指标，没有与乡村发展深度融合。应赋予我国农村土地整治更完整的功能，将其作为实施乡村振兴战略的重要平台，推动土地整治与农业规模经营、乡村旅游、基础设施建设、景观和环境保护等相结合。

　　 第三，不同发展阶段乡村衰落的内在逻辑不同，促进乡村振兴的策略也必须相应调整。德国作为工业化的先行者，经历了城市化的完整过程，其在不同发展阶段面临的乡村发展问题不同，应对策略也有较大差异。特别是在城市化率70%前后，这一点更为明显。此前，主要以农业支持保护对冲农业比较效益下降，以基础设施和公共服务建设对冲城乡生活条件差异的扩大；此后，更加注重以空间规划和区域政策对冲城乡工业的效率差异，以生态环境和乡土文化对冲城乡生活繁华程度差异的扩大。我国目前仍处在城镇化快速发展阶段，应坚定不移地推进以人为核心的新型城镇化，继续降低乡村人口总量和占比。但从现在开始，就要注意改善乡村人口结构，让乡村能够留住和吸引回一批年轻人，以增强乡村生机和活力。为此，要紧紧抓住振兴产业这个核心，为年轻人创造有足够吸引力的职业发展空间；同时，也要改善农村人居环境、提高公共服务水平，让年轻人愿意在乡村长期生活下去。

　　 第四，促进乡村振兴需要营造社会氛围。德国不仅通过颁布《土地整治法》《农业法》《联邦空间规划》等法律法规、实施村庄更新计划和欧盟“引领项目”等投资建设活动以促进乡村振兴，而且注重为乡村振兴营造氛围。例如，在民间自发开展乡村社区美化竞赛的基础上，1961年联邦德国农业部将其转化为全国性的乡村竞赛制度，每三年举办一届“我们村庄更美丽”竞赛，2007年更名为“我们村庄明天会更美好”竞赛，从注重外在美转向注重内涵美。开展这个活动，既引起全社会对乡村发展的关注，也有利于激发各个村庄建设美丽家园的积极性。近年来，我国一些地方自发开展了美丽乡村、星级农家乐等评比，最近农业农村部也在推动开展“中国农民丰收节”活动。应借鉴德国经验，对这些活动进行统筹谋划，围绕现阶段乡村振兴的核心内容设计赛事内容和规则，提高活动的实效性和影响力。

　　 国务院发展研究中心农村经济研究部“城乡融合发展的制度框架和政策体系研究”课题组

　　 课题顾问：王安顺 课题负责人：叶兴庆 张云华 金三林 执笔：叶兴庆 程郁 于晓华③

　　 注释：

　　 ①本文涉及到的二战后德国分裂至1990年两德统一之间的情况，以原联邦德国为主。

　　 ②2011-2016年，欧盟28个国家乡村人口减少了1.2%，乡村15-24岁年轻人的失业率在5.3%-47.4%之间。

　　 ③于晓华工作单位为德国哥廷根大学农业经济系。