主题：赔偿与冻结——中美建交前的经济纠纷 -- woyan

可能许多人会好奇为什么尼克松在1972年2月21日就实现了其对中国的破冰之旅，并签署了著名的《上海公报》，但中美一直到1979年才建交呢？

实际上看当时尼克松访华的历史文件，尼克松在访华期间曾向中方承诺在其第二任期内实现两国关系正常化；并在1973年2月基辛格访华期间提出了实现中美关系正常化的时间表。

但实际上在两国关系正常化之中有一个主要的问题，就是双方关于相互资产处理的纠纷。美国政府当时将中美资产纠纷问题视为在发展同中国的关系时应当优先寻求解决的议题，这个问题不解决无法顺利建交。

这一问题起始于抗美援朝，当年作为应对中国人民志愿军入朝参战的措施之一，美国总统杜鲁门命令财政部冻结中国在美资产。作为报复措施，中国政府于1950年12月28日宣布清查美国在华资产，没收美国公司、教育机构和传教士等团体的在华资产。

1966年，国会通过法案授权国外赔偿清算委员会对美国公民针对中国政府提出的赔偿要求进行调查和裁决。该委员会于1971年做出结论称，中国按1950年时美元价值计算共扣押美国个人及政府财产的资金总额约为1.96亿美元。同时中国被美国政府冻结的资产约为7650万美元。

当时美国对中国的解释是如果不解决该问题，美国的求偿人可能会试图通过诉讼对在美国的中国商业财产和船舶进行保全，换句话说就是所有中国所有没有外交豁免权的物资或船舶及飞行器都可能在进入美国领土时被扣，而美国政府将无法阻止这类诉讼，这会让中美两国间的贸易无法进行。

1972年8月30日，尼克松政府在第188号国家安全决策备忘录中提出两个方案：美国认为的最佳方案是中方直接赔付美国公民的损失，美方则解除对中国资产的冻结；退而求其次的方案是，美方用已冻结的中国资产来赔付美国公民的损失。但由于被冻结的中国资产少于美国公民提出的赔偿要求，所以第二方案将意味着美国的求偿人只能得到部分的补偿。

1973年2月基辛格在尼克松政府第二任期后首次访问中国，在与中国外交部门的沟通中提出了这两个解决方案并得到了中国中国政府的认可，按基辛格回国后向尼克松提交的汇报显示，中方同意了美方提出的通过“一次总付交易”的“政治性一揽子方式”来解决美国公民针对中国的私人求偿问题和遭美国冻结的中国资产问题。

此后中美两国政府代表在巴黎就资产要求问题展开了谈判，对实施细节进行了谈判和磋商，出现了三个主要分歧和两个小问题。

主要分歧为协议中用以描述被冻结的中国资产的术语问题、旧中国政府债券引发的债务问题和第三国银行已归还中国的钱款问题。

第一个术语问题是中国坚持的一个要点，但其实挺简单的，就是美国要求文件中提及的中国大陆公民使用“指定的或特别指定的中华人民共和国国民”一词，美国表示因为美国和“中华民国”还有外交关系，这是“基于美国法律的原因”进行了一些“小的”但“必不可少的”改变。但中方认为这是“无根据地参照美国之前对中华人民共和国采取的敌对立场”。

旧中国政府债券指美国政府认为因中国清政府和中华民国政府发行的债券而产生的债务仍然有效；中美两国达成关于资产要求的协议后，持有旧中国政府发行的债券的美国公民仍然有权向中华人民共和国政府提出索赔。而中方的意见是，“中华人民共和国对旧中国历届政府发行的债券债务，盖不承认偿付义务”。

第三个问题是关于如何处理第三国银行已归还中国的钱款的问题。在美方看来这是中美两国资产要求问题中最为关键的部分。已归还中国钱款的第三国银行涉及到比利时、瑞士、西德、加拿大等国家的15家银行，总额约为1700万美元。当年中国共产党在49年前后曾将拥有的部分美元存入了设在海外的外国银行。而这些银行又将这些存款存入纽约分行而同样被冻结，而从1954年开始，在与这些国家建立外交关系时根据中国政府的要求归还了这些存款。美国认为这些国家归还存款的做法在美国看来是不合法的。

两个小问题一个是美国进出口银行对国民党政府的260万美元贷款，这笔贷款是给国民党政府购买铁路机车所用，因机车到货后不久即解放，主要是新中国政府使用这些机车，所以美国人认为应当替国民党政府归还美国这笔贷款。中国方面则表示新中国政府不会为旧中国政府与美国的交易买单。第二个是美国政府认中国政府在归还美国资产的同时还要偿还利息。

基辛格在1973年11月访华时曾和周恩来总理沟通过此事，针对三个主要的分歧，基辛格表示：

术语问题纯粹是法律问题，是谈判中可以“通过政治来解决”的微不足道的问题，并建议通过附函的形式来加以处理。但周总理则持不同的意见。他认为中方和美方用以描述事实的术语不同，美方使用的术语是美国与新中国对抗时期使用的词语，如果中方接受它，便意味着中方认可了美国的做法。

债券问题，基辛格表示美国公民确实有购买的中国债券不能偿付的问题，所以政府不能不提出但美国不会在政府层面支持这些索赔要求。原话是“美国政府在法律上不会支持任何与债券债务相关的赔偿要求”。但中方仍然质疑在实际情况下这个问题带来的后果。

第三国归还钱款问题基辛格则强调这是美国政府不可能接受的，因为“如果这一问题被排除在外，我们绝对无法使国会批准该协议”。表示不排除美国向那些银行提起诉讼以获得这些钱款。对此中国方面做出让步，同意把这部分钱款返还给美国政府或者第三国银行，但不接受直接退还给原来返款的那些银行，理由是“它们出于善意将钱款归还中国，而现在再要求它们把钱款交给美国则是不恰当的”。

这次会谈后双方都认为问题在短时间内就可以得到解决，基辛格在向尼克松提交的访华汇报中称：“在所有方面都取得了正面的成就”；两国再努力一个月左右的时间就能解决资产要求问题达成“最终的协议”。期望同中国开展贸易的企业家们也纷纷开始行动，大通银行也率先同中国银行签订了业务代理的合约。

1973年12月22日，美国驻华联络处主任布鲁斯根据国务院的指示向中国外交部副部长乔冠华递交了美国关于资产要求问题的新解决方案。新的方案基本上就是按中国的要求包括：美方不再讨论1949年以前的债券债务问题；美方接受中方提出的将第三国银行已归还中国的1700万美元直接返还给美国政府的意见；美方在换函中将删除“指定国民”这一中方认为是具有冒犯性的表述，仅在换函中对“中华人民共和国国民”进行备注定义，以使协议符合美国法律体系的要求。

然而随之而来的”水门事件”和尼克松的下台以及中国国内政治气氛的变化让中美关系转向冷淡。

起因是1974年4月6日中国政府副总理邓小平原计划乘坐中国民航飞机前往纽约出席联合国大会特别会议。但美国政府随后通知中国驻美联络处，在赔偿问题没解决的情况下存在中国飞机因美国私人求偿者提起的诉讼而被扣押的危险；美国政府“无法估计这种企图的可能性，也无法阻止这种企图的发生”。当时中国驻美联络处副主任韩叙称这一警告是“敲诈”，并表示两国关系将会受到负面影响。

接着在1974年6月14日，中国外交部美大司司长林平向美国驻华联络处副主任约翰·霍尔德里奇递交了一份备忘录，正式拒绝了美方在六个月前提出的方案，并收回将第三国银行已归还中国的1700万美元返还给美国政府的承诺。中方这一举动让美国政府政策分析人员则倾向于中国这一时期在资产问题上采取的是“不合作”立场，该立场源于中国内部政治势力的动荡。

1975年10月下旬基辛格访问北京为福特总统12月访华打前站。在10月22日与邓小平会谈时，基辛格表示美方提出希望达成关于解决资产要求问题的协议，美国对所涉及的钱款总额并无兴趣，并表示美国对之前的立场已经应中方要求做出了调整。中方则回应说，美方前后采取的立场并无不同；中国同样不认为钱款的数额是重要的；中方认为在界定被冻结资产时引入法律术语是不必要的。最终，在这次基辛格访问期间，中美两国没有在解决资产要求问题上取得进展。

此后直到1978年，随之两国之间政治变化都趋于稳定，双方均决定尽快解决这一问题，美方在备忘录中提到：“美国准备全面地解决双方在资产要求问题上的争执，不是基于商业原因，而是为了推动总体的经济和政治关系的进步”。并确立了先建交再解决资产争议问题的方针。

1979年1月1日中美两国正式建交，1979年1月30日，美国政府委派财政部长迈克尔·布卢门撒尔具体负责此事，中方对应代表则是外交部长黄华和外交部副部长章文晋。具体谈判内容还处于保密状态。1979年5月11日，中美两国在北京签署了《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于解决资产要求问题的协议》。根据最终公开的协议内容双方均做出了让步，中国政府无息归还了美国被冻结的在华私人资产和政府资产，解放前与美国之间的债务中国政府不予承担美国政府也不再主张。当时中国政府一次性向美国政府支付8050万美元，作为对协议中所列的资产要求的完全的和最后的解决。而当年中国的国家外汇储备才仅8.4亿美元，支付金额达到外汇储备的10%。

关于美国冻结资产的回收，中国政府指定由中国银行全权负责，该指定命令因是在1979年9月9号公布，银行业内称之为九九通令。当时中央对中国银行的指示就是只要收回被冻资产能在8050万美元以上就算完成任务。

中国银行除了进行各种催索登记外，针对美国判例法系的特点，找到以前美国法院判罚中对冻结资金需进行利息赔付的判例，向美国各大相关银行提出要求或诉讼，指出虽然中国政府无息偿还了对美资产，但那属于政府间行为。当前由中国银行出面追偿，属于企业间行为。美国的活期存款不计利息，但是由于中方资金被冻结，实际上已经变成长期存款，在此期间美方银行没有证据证明其没有运用生息获取利润，所以中方要求美方支付给中方自1950年冻结以后的利息补偿。

最终经过中国银行全行的不懈努力，总终共索回被冻资金1.12亿美元，超额完成了中国银行向国务院保证的收回任务，挽回了国家的损失、维护了政府的权益。

这里说句题外话，就是根据上述的内容，大家就能明白前两年流行的所谓民族资产解冻是一种诈骗行为，因为所有相关的资产解冻处理均已在1979年确认并由中国银行负责解决完成。