主题：【文摘】亚洲的戏剧 ――对一些国家的贫困的研究 -- foundera

第17章 农业政策

南亚谋求长期经济发展的斗争在农业方面成败未决。绝大多数南亚人民的生存不仅依靠农业，而且在南亚的经济中，社会的发展比世界上任何地方都可以不依赖外来的支援。

我们知道，依靠耕种生活的那些劳动力既没有被有效地使用，也没有利用到应有的程度。这一看来十分简单的判断的重要性被另一个同样简单的事实所加强，这就是南亚农业人口的日益增长，以及政府在节育上无论取得什么成功，在本世纪末或者在当今计划人员权限范围的任何时期内，南亚的劳动力将以2％或3％的年增长率上升，而且这些新来者的绝大多数将滞留在农业中。

人所共怀的，在今后几十年中将加入劳动力队伍的大部分人能被农业之外的行业有效地吸收的希望是虚幻的。农村人口是如此之多，以至于在今后二三十年内任何向城市迁徙的结果，都不能有效地降低其增加的状况。从制定计划的观点看，加快从农村地区迁移到城市贫民窟的速度，也不能有效地降低农业劳动力不能被充分利用的状况。对于成千上万出生在这个国家的人，没有其他的工作比农村更差，也没有地方可供他们去。

至少在不久的将来，对于计划人员来讲，实际情况中的一些因素似乎增强了农业能有效地吸收更多劳动力的论点。其中最主要的因素是南亚农业的产量极低，以至于提高生产的水平是比较容易的。在广泛的意义上，人们认为，现在流行的劳动习惯是低产量和未能利用提高产出的潜力的惟一解释。换句话讲，就是未能有效地使用传统的和熟知的耕作方法，只要持久而卓有成效地工作，即使没有任何发明和甚至没有任何投资，农业的产量也可望得到明显的上升。这是通过管理调查所揭示的各地区间，甚至个体农户之间的不同产量水平所证实了的。

产量的进一步增加必须依靠现代农业科学技术。但必须记住，绝大多数现代技术是在西方发展起来的，而不是都能适合南亚的耕作的。在这一地区的农业研究方面也存在与西方的许多不同――例如，有关气候与土壤的研究，以及可以很快地提高温带地区国家的产量的集约化和精耕细作生产方面的研究工作，后一研究工作必然涉及西方技术的知识范畴，西方技术适合农业劳动力迅速减少的状况，而不适合今后几十年中巨大的、未充分利用的劳动力将高速增长的南亚形势。

与普遍信念相反，这种局势可望好转的希望是，南亚农业的工作惯例现在不是“劳动―集约”。劳动投入低而无效。实际上，南亚的农业是“劳动―粗放”。单位面积的低产主要是对劳动力的利用不充分的结果。这些论述的含意很清楚：劳动力的充分利用和农业生产的更高水平不仅是相容的目标，而且的确是同一事物的两个方面。

虽然南亚各国都充分地认识到增进农业生产的重要性，但除了少数几个例外，这一地区的许多国家提高农业产出努力的进展都不顺利。显而易见，我们在研究所有南亚各国实行的农业政策中，必须注意其特殊性。对于劳动的非充分利用，特别是时间和效率，一般没予以考虑或视为两个不相干的事情，没有将这一问题与农业的“粗放”和效率低下的事实联系起来。有时，虽然建立了这种联系，但增进劳动力使用的迫切性却没有成为农业改革计划的主要问题。在巴基斯坦，投入农业的公共工程投资的组织工作已给予研究，但迄今在这一方面却没有作出很大的努力。

不幸的是，制度和态度的问题同样被忽视了。事实上，技术改革已日益受到重视，这些改革的内容已完全容纳了大规模生产的草案的一般内容。西方各国政府和南亚各国政府一样继续支持联合国粮农组织会议的各项决议，以及其他类似的、政府间旨在推动上地改革的会谈。但这仅仅是一种姿态。美国虽然感到必须对它所提供的粮食援助附加条件，但它通常仅仅要求受援国家实行技术改革，并将其更多的公共“发展支出”从工业转向农业。

与此同时，少数制度学派的经济学家，不断强调所谓：“人类因素第一的方法”的重要性。他们的思想得到了具有实地经验的人们（知道技术建议只能带来某种程度的结果）的支持，此后耕种者的合作便成了起限制作用的因素。许多偶尔触及发展中国家问题的西方经济学家往往天真地认为这些国家可以通过提高农产品的价格去刺激农业生产。而一些曾研究过南亚农业生产情况的西方专家却比较谨慎，和他们的南亚同行一样，不认为价格支持是提高农业生产的手段。

我们并不是在说，农业的改革者完全不知道技术和制度变革的相互依赖性，而是说改革者偏向于贬低制度的变革的作用。在殖民主义时期，政府不愿干涉本地居民的生活与习惯，但在政府出于利益上的需要时，如在土地所有权、征集税收、为欧洲的雇主招募劳动力等问题方面，它们就置一切顾忌于一旁了。对传统农业结构中根深蒂固的妨碍劳动投入和效率的阻力的正面进攻，被权宜主义与经费上的考虑以及普遍的殖民主义的自由放任政策排除了。

具有讽刺意味的是，与过去相比虽然毫无疑问已有更多的力量投入到推行制度的改革之中，但自独立以来这种态度依然存在。由于战后的方法大量地回避了不仅隐藏在制度中，而且暗含在态度、方式和生活水平中的问题，以及相信资本投资能够提高产量，认为技术可以解决问题的偏见得到了加强。现代科学和技术的应用创造“奇迹”的幻想也进一步支持了这种论点。这一论点还得到了西方农业计划人员报告的支持，虽然他们经常提到制度改革的重要性，但他们作为顾问，也将其意见限制在更为安全和更为中立的技术改革目标上。这种强调可能仅仅只反映了技术训练的状况，这些专家几乎没有关于南亚的态度和制度的知识，也不知道它们应怎样变化。

一般说来，南亚的农业生产近几十年创记录的增产应归因于耕地的扩充，而不是单位面积产量的提高。农业计划官员一致认为，进一步地扩大耕地面积将受到可耕范围和巨大耗费的限制。因此，人们一般接受这个观点：提高单位面积的产量必定成为任何快速改造南亚农业计划的重要方面。

这不是因为那里没有更多的土地可以开发。从未经考证的数字看，南亚已开垦的土地不超过整个土地面积的 10％～20％。在印度次大陆，虽然印度的土地大约一半已被开垦，这一数字也仅为2／5。根据联合国粮农组织所提供的统计资料，东南亚的耕种面积至少可以扩大一倍。即使在目前所使用的技术条件下，大自然允许东南亚农业工人的就业也可望增加大约2―3倍。在印度次大陆，耕地面积扩张的可能性已十分有限，但并不是意味着可以忽视，特别是现代化的方法采用之后。但在许多这样的地区，土地的扩张意味着需要重型的机器设备和耗费巨大的资金，这些支出也就需要大量的外汇。

如果自然力不能严厉地对南亚农业人口加以限制，那么其他的力量也会阻碍更好地利用可耕地。仅对高租金和低工资感兴趣的土地所有者，往往没有热情去扩大可耕区域。这在印度特别现实。在印度，这一问题由于较高的社会等级反对较低的社会等级或部落的人们分到荒芜的土地和得到土地的所有权，而变得复杂。一些国家的政府有时也不愿承担增加土地侵蚀的危险，去鼓励开垦村庄的荒地。

开垦离村庄较远的耕地涉及重新定居的问题，但绝大多数南亚的农民不管其居住的村庄多么拥挤，也不愿离开他们的家乡。印度尼西亚的苏门答腊和一些较小的岛屿都有大片可供移居和发展的区域，但开发的巨大费用加上政府在组织移民问题上的无能，使得这些工作处于令人失望的水平。马来亚为移民垦荒曾有条理地开垦了新的土地，但这一工作已成为十分缓慢和格外小心从事的进程。许多南亚国家对依法在政府公地上定居，以图获得该地所有权的作法进行了严厉的控制。如果这些控制取消，那末许多地区可在只有除了修筑道路以外的很少公共投资的情况下，迅速地得以开垦。不管怎样，这种迁移必须受到政府的保护，以防止富有的土地所有者和承包人派遣雇用的劳工去占领这些土地。

许多与扩大耕地前景有关的，特别是有关未开垦土地质量的全面评价问题依然是个未知数，在绝大多数的南亚国家中，计划人员近年来对这一问题的兴趣已经消失。至少我们可以说，土地的地力还没有进行过彻底的测试。社会和制度的结构和传统的农业技术不鼓励――在一些情况下还不允许――扩充耕地面积，而这些土地在其他的情况下可能早就开垦用于耕种了。

增加有效耕种面积的最廉价而最有希望的途径之一是减少牲畜的数量。不加控制的放牧是南亚当地家畜种群的质量和效率低下的一个原因。在印度，牲畜对空间的需求已成为一个十分严重的问题，在巴基斯坦要稍稍好些，这两个国家所拥有的牛群已接近世界牛群的 1／3。在这两个国家中，每两个人就拥有一头牛。

专家已经指出，饲养牲畜的传统方法完全不适合于人口高度密集的地区，利用种植饲料的方法。仅用现在放牧的一部分土地就可把同样多的牲口喂养得更好。勒内?迪蒙，一位熟知这一地区情况的学者指出，如果用种植饲料来代替传统的、在公有地上的乡村放牧，那么这些公有地的1／5就能提供超过以前所有土地提供的饲料量。

也有人早就提出缩小牲口的整个规模。一个美国专家小组得出结论说，印度至少有1／3或许l／2的牲口与供应的饲料相比是完全多余的。禁止屠牛当然仅仅基于印度宗教的偏见。牛是动力、燃料（粪便可供燃烧）、肥料和粮食的资源。但专家们确信，规模小一些，但更肥壮的牛群必然增加可供使用的动力。福特基金会的一个小组甚至得出了这样的结论：“一定量的饲料供给一头牲口所产生的粪便多于两头牲口消耗此量饲料所产生的粪便。”差不多所有东南亚地区的牛不用于产奶或食用。牛奶的消费已十分普遍，如新加坡和雅加达，但绝大多数是以奶粉和罐头的形式进口的。除了一些已废的役畜外，东南亚主要的食用肉类是羊肉、家禽，在非穆斯林地区是猪肉。

用拖拉机和其他的农业机械代替畜力，起初必然是昂贵的。但随之而来的是十分良好的耕耘，根据旁遮普对农场管理工作的调查，若完善地组织拖拉机的使用，其耗费会低于牛的使用，因而可以认为是比较便宜的。但这种农村现实的合理化在制度和态度的策源地没有改变时，是不可能完成的。在土地被四分五裂地占有时，低收入、租佃制度既排斥机器的使用，又阻碍了机器的经济使用，合理化的工作不可能有很大的进展。如果这些桎梏能被打破，由于循环的因果关系，拖拉机引进的累积效果将会非常之大。

许多计划人员把扩大南亚农场生产的巨大希望寄托在水利事业上。水的稳定供应，不仅减少了季风的巨大影响，而且在农民愿意更为辛勤工作的条件下，还允许年度多茬种植。在很多南亚国家中，许多努力都用来扩大水利建设，而且更多的还正在计划之中。迄今为止，许多结果，特别是主要灌溉工程，是令人失望的。广义地讲，农民还没有迅速地、有效地利用水利设施所提供的条件。实际的耕种者经常把水利设施看做是抵御季风损失的保险形式，而没有设法去增加产量和实施复种，甚至带来肥沃淤泥的季节性洪水也没有充分发挥作用。

未能充分利用现成机会的主要责任，应由内在的制度体系来承担。农民往往不愿意利用他们可以任意支配的水，尤其不愿意改单茬为复种。他们对改变他们习惯的生活节拍表示不满，在现有的农业结构中他们往往有充分的经济理由去抵制这种改变。当上地所有者，水的管理人员，以及被雇用的劳动者都坚持在第二次种植的支付费用应与第一茬种植一样，而第二茬庄稼的产量通常降低，而又必须付出更多的劳动时，那么尤其是佃户将对整个事情表示怀疑。不过，当然有些突出的情形，即使水利的优越性没有充分地发挥时，灌溉也明显地提高了农业产出。

必须知道，灌溉作物通常需要更多的肥料。这一明确的事实说明，灌溉必须增加化肥的使用。南亚在这一方面也是落后的。例如，虽然日本的耕地面积仅仅只有印度的4％，但日本却使用了比印度更多的化肥。日本每英亩的谷物产量几乎是印度的5倍。但重要的是化肥，和其他农业援助一样，只有在全面地改进耕种方法之后，才会得到最大的收益。农产品的产出是一个综合性因素的产物，只有在耕作、肥料以及其他有效措施同时采用时，并且这些措施符合当地的气候和土壤条件时，才可能得到最高的产量。这就明确地提出了这样的需要，即计划人员和政策制定者的指导意见，必须建立在复杂的研究之上。

与此同时，连促成农业经营方面的一项变化也是困难的工作。麦金?马里奥特下面的一段话，揭示了为什么会出现这样的情况：“让我来列举一些我那个村庄和其他邻近村庄的农民对改进小麦品种的反对意见。他们说，确实，如果老天高兴一个人可以从用政府改进的种子播种的土地上得到较好的收成：收益在重量方面很理想。一两个农民进行了尝试。然而，他们不愿再进行尝试了。种子商店的经纪人是令人讨厌的家伙。他以极低的利息率提供种子，但是他要求必须在一定的日子偿还，如有人在收成之后需归还其他的债务，这一点就办不到。最不合理的是，种子商店的经纪人要求种植和归还的种子必须纯正，不能与大麦、豌豆、绿豆和油菜混杂，而后面几类套种作物又是防止小麦绝收的保证。除了在管理借款和使用种子方面存在这些问题之外，请看收获的庄稼！麦粒确实很大――又大又硬，妇女用旧式的石磨没法子碾碎。用新面粉揉合的面团难以捏制，烤不成好面包。这种穷人非吃不可的面包的味道比以前的差，淡而无趣（当然，部分的解释是，这种面包不含有大麦、豌豆、绿豆和芥子籽，而过去的‘小麦’中含有这些东西）。其次，请看奶牛群和公牛群：它们不喜欢吃新品种小麦的秸秆，如果我们种植这种小麦，它们会饿死。还有，这秸秆对修盖房顶也无价值。而且秸秆甚至不能在冬季里很好地作取暖的燃料。”

发展的迟缓，甚至包括被认为发展顺利的地区的情形表明，南亚农业发展缓慢的原因不仅是所有改进的工作需要有机的相互依靠，而且由于耕种者对于改进所采取的冷漠态度。但是，不论什么时候人们接受了技术的改进措施，特别是，如果和其他的改进工作结合起来，那么，将使用进一步使发展变得容易起来的方法使态度改变。教育与文化的普及，在这样的发展中能够起到催化的作用。

我们在前面已经表明，南亚大部分地区的农业是劳动一粗放型的，而不是集约型的。存在着严重的人力浪费和由此而带来的低劳动生产率。在许多反对改进的意见中有一条是人们确信的，即耕作的新方法将减少农村的就业人数。这是不符合实际的。先进的技术不会减少改善劳动力使用的机会，相反，将增加这一机会。事实上，所有的技术改革一般都需要大量的劳动投入，为了达到这一点，必须产生动机的推动力（motivational urge）。

南亚各国需要新的技术，但这些技术应建立在了解南亚各国的土壤和气候条件的基础上，并应充分注意南亚各国农业劳动力未能很好利用，并在今后几十年中还会迅速增长这一事实。依据我们的知识，必须强调的一点是，不是机械化必然会与非劳动密集的农业经营联系在一起，如同它已在西方国家的状况一样。当在南亚仔细地审察了各种可能性之后，我们将发现某些类型的机械化对发展农业是不可缺少的。

正如我们所反复阐述的，另一个并且是更为严重的，不仅对机械化的广泛使用，而且对我们已经讨论过的所有农业生产改进工作造成障碍的是耕种者不欢迎那些必然会改变他们的工作和生活的发明。而技术专家经常忽视了耕种者这种不愿意的力量。有前途的技术发明，需要教育和训练的详细计划，而开展这样工作的各项设施，在南亚任何地方也不够用。甚至在技术人员的招募和训练时，他们也不能在田间进行工作，不能克服与弄脏自己的手相关的社会等级下降的意识，以及不愿忍受乡村生活的艰苦，从而使工作失败。改革的热望和技术的合理蓝图都由于这一原因而落空，减少将来的类似失败风险的企图是愚蠢的。

当今，许多增加农产品的机会，已具有政府工作和需要官方“组织”的性质。它已日益成为减少问题的主要方法。这是机会主义的方法。它已作为绕过严重的社会和政治禁区、以及绕过对吸收革新和被认为“有组织”的社会行动的障碍的手段。

在从南亚各国相继独立以来的这些年代，各国政府都试图进行一定程度的土地改革，许多新政府也保证在掌权之后，要进行等级制度的改革。但是，实际上作为政府立法形式重新分配的土地数量并不很多。绝大多数南亚的政权都回避了非常彻底的土地改革。它们的干预实际上是限定在对所有或一些种植稻谷的佃农提供保护性的立法，加上鼓励合作和村社发展的企图。

有关激进的土地改革方法方面舆论的衰落必须从有关土地所有权利益的复杂性上加以理解。在城市上中层阶级和农村地区非耕种者中，在这两个集团中还包括许多政府官员，土地所有权的广泛扩散产生了权势极大的反对土地改革的集团，集团强大的权势不是因为竞选的优势，而是因为集团笼络了大批有知识的人。

这一时期土地彻底改革热情下降的部分原因还必须归结于在独立以后的时期，对各级政府在其继承下来的几乎混乱的情况下必须巩固他们的权力和创造一些秩序和稳定的假象的压力。但更大的经济利害关系也助长了小心从事。在新政府只关注眼前的紧迫问题时，大家都知道土地改革所带来的利益是很缓慢的。还有，政府把政策的优先秩序放在工业化上；在一些有影响的地区，人们感到，彻底的土地改革可能降低工业化的速度，这是因为，在短期内，土地改革可能降低可供增长着的非农业人口粮食的数量。不管从其他方面看存在着多么严重的缺陷。紧紧地依靠地租并负担着税收的社会等级结构确实提供了从贫困的农业中榨取的可供销售的食品的有效手段。能够消费自己农产品绝大部分的耕种者，被迫向土地所有者和借贷者提供了大量的农产品，后者将得到的粮食在城镇中出售。

南亚的各国政府处于这样一个进退两难的困境：如果他们不进行土地改革，他们从根本上提高农业产出的企图将遭到挫折。如果他们有魄力实行土地改革，他们至少可能面临短期内可供销售食品的供应短缺。此外，有发言权和有政治影响的阶层中的绝大部分人反对十分彻底的土地改革。即使他们在口头上就改革问题说得十分动听，他们总试图阉割任何有可能通过的立法或防止立法的实施。

在印度和巴基斯坦，借助于英国对土地保有制度的修改而崛起的居间人，即半封建地主阶级，是独立后遭敌视的显著目标。起初，政府虽作出努力，试图消灭这些地主，他们在独立前几乎占有印度一半的土地。但在这一雄心勃勃的计划开始实施之后，妥协和逃避的力量占了上风。许多居间人都通过把自己划分为个体耕种者的手段得以继续存在。

坦率地讲，印度和巴基斯坦的废除居间人之举，并非意欲实行耕者有其四。它旨在作为恢复在英国早期土地拓殖中失去权利的“农民耕作者”阶级的政策。土地落入乡村中“从事耕种的”特权阶级和较高特权阶级家庭成员的手中，依据殖民时代的土地租佃法，这些人的收入传统上是从土地所有权中获得，并依据殖民主义的租赁法律，获得特许的租赁权利。他们中间一部分在土地上真正耕种的人，在改革前就比一般的佃农更为关心耕作的改进，这是因为他们产出的增加并不会直接地或立即增加租金。

作为半封建头目的居间人的统治已结束了。一般来讲，一个附带的结果是，乡村中的权力从旧时的在外地主阶级及其代理人转到由生活在乡村中的商人、放债者和地主组成的上等中层阶级的手中。这为印度的农业沿着资本主义道路的可能发展奠定了基础；但赞成这种发展的那些人并不打算支持土地所有制的进一步改善。另一方面，对于那些希望印度的农业沿着更为平均道路上发展的人们，居间人的废除仅仅是土地所有制改革的开始。但这确是重要的开始。即使在管理上的弱点和腐败可能给旧统治者在未来的一段时间施展一定的影响留下了可乘之机，但是，通过议会手段消灭大封建地主，在独立后的第一个十年中取得了不小的成就。

考虑到所有权限度和土地再分配措施的后果，可以就南亚迄今的经验提出几条推测性概括。在上地所有制结构中在财产所有权关系方面没有革命骚动。乡村结构中长期的不均衡现象很少被触动。这些措施没有达到它们预期宣传的事实，造成了主张平均地权失败日益增长的气候。同时，政府在农业财产占有方面，有限的调整所产生的经济效果还远远没有达到预期的目标。没有一个南亚国家有相当大数量的佃户成为他们耕种土地的所有者。所以。占有的可靠性依然还是关键的问题。所有南亚政府已推行立法对一些佃户，即使不是所有佃户，提供更多的保护，并限制土地所有者在丰收时的索取。

如果有关租佃的法律要发挥更大的作用，熟悉和懂得这些法律是十分重要的。这些法律必须规定最高的租金和保证佃户占有的可靠性，而这些在过去是明显地没有做到。还有，依法从事十分困难。这些法律在很多情况下不过是摆摆样子，漏洞百出，数量庞大，而且十分复杂，对于一个佃户来说，即使识字，理解它们也是十分困难。独立后的印度，在一般情况下，实物交租者依然明显地处于十分不利的地位，他们通常交纳比有特权的租佃者高得多的租税，土地的所有者特别致力于防止实物交租者得到受保护的佃农的权利。由于这一结果，实物交租者协会遍及巴基斯坦和印度。即使他们受到法律的严格保护，但缺乏可靠的土地保有权的实物交租者，由于承担了法定的租借率，依然处于十分低下的地位。

未能将实物交租者纳入受保护的佃户之中的状况对农业的发展产生了巨大的影响。不幸的是，在一个实物交租盛行的农业经济和社会的环境中，不公正的现象也不能受到包括实物交租者在内的佃户们的制止，而他们是受到强大的租佃法律以及限制土地所有者从佃户身上榨取数量的法律的保护的。在劳动力迅速增长的东南亚乡村地区，对土地的需求也日益增长，在规定最高租佃费的法律实施时，可能出现不幸的社会和经济影响。在租金大大高于良己的所得时，伯农更为频繁地将租来的土地转租出去，实物交租者依然处于租佃人中的最低层。

在印度。巴基斯坦以及南亚国家中租佃立法的巨大弱点是由公务人员管理这项工作，而他们经常缺乏工作所必须具备的才与德。锡兰试行不同的方法，这就是把租佃的立法的管理交给由农民特别选举产生的地方委员会，但最初的情况是令人失望的。只有少量的租佃者和土地所有者参加了选举，许多租佃者可能是害怕受到土地所有者的报复，而并不是自己不感兴趣。结果，选举在许多村庄里被迫取消了。

土地租佃法的失败不是因为这些国家没有法律，而是这些颁布的法律没有实行。除了大多数佃户是文盲和无知外，不识字和无知使他们容易地成为土地所有者和他们的代理人的牺牲品，他们受到了诸如土地所有者和放债者这样的所有者的围攻。当租佃人受惠于某一个土地所有者时，他们必须忍受土地所有者对他们权利上的侵犯。

佃户同样地得不到身为小土地所有者的农民和受雇的工人的支持，因为这些人没有理由去关心他们。佃户本身的差异也十分巨大，在南亚的一些地区他们也被种姓等级分得很细，以至于难以团结起来对逃避法律的行为进行抗议。更为典型的是，佃户通常对土地所有者采取恐惧和敬畏的态度，而缺乏精神上的勇气去反对他们，即使当土地所有者犯法时，也是这样。执行法律的官员也同样地畏惧土地所有者，也小心翼翼地不去反对他们。

在世界上的许多地方，作为农民抵抗土壤、气候和市场影响的武器是合作社。通过这样的组织，农民能成批购买所有需要的种子和肥料，借款，收割时节相互帮助，通过共同的努力，在市场上为他们的产品获得更为优惠的价格。不幸的是，南亚各种类型的合作形式都收效甚微，一个基本原因是在这个地区的许多地方存在着基本的社会不平等。

对地方合作项目经常加以渲染，好像这些计划是革命的，其本身可以创造条件，从而导致村庄中的更大平等。不幸的是，这一做法却有一些问题。当土地改革和租佃立法计划，至少在其目的上，对财产所有权和经济占有权进行基本的改变时，合作的方法将不能对现实的不平等的权力机构进行正面的抨击。实际上，合作的方法只能在不触动现有结构和状况、避免平等的结局的条件下去改善局势。一般的情况是，只有乡村中较高的阶层能够从合作机构给予的好处中受益――从政府给予他们发展的津贴中得到益处――这样的实际影响是产生更多的，而不是更少的不平等。即使宣布的目的是有助于社会低下的阶层，上述情况也是千真万确的。

与合作运动一样，绝大多数南亚国家试图推行的社会发展项目也受到平等思想的影响，而且重点也放在乡村中较低社会阶层的需要和利益上。虽然事情是这样确定的，但其趋势，特别在印度，不仅还是有利于乡村中较富裕的人，而且还有利于较富裕的村庄和地区。独立之后确立的、能给整个地区的社会带来进步的社会发展目标的希望也不明确。在这些项目开始时所给予的主要支持也大大地降低了。特别是对于那些自愿的工程项目的参与――从来没有给人以深刻的印象――也已经衰落，尤其是在印度。社会的发展不再被认为是帮助较低阶层自立的方法，实际上，它已变成政府对并不是很穷的人们提供帮助的渠道。

村社发展在受到土地租佃法以及它们实施上的弱点的损害的同时，它本身也在其他改革努力的道路上增加了障碍，在印度，这些障碍起初就已预见到了。在农民土地所有者集团通过对居间人的排除而得到加强时，农业的外延服务也同时得到有力的起动。至少，这一集团的一部分成员认识到，通过农业的现代化可以赚到钱，为了农业现代化这一目的，还可以从政府那里获得大量的帮助。由于了解到这种情况，农民土地所有者更不会同意为了那些穷苦村民的利益而瓜分他们的财产。

合作耕作，一种更为复杂的村社参与方法，已在一些南亚国家里试行。乍一看，合作耕作的方案在印度这样的国家似乎大有推荐的余地。依照合作耕作的安排，小而分散的财产合并成一个生产经营单位是可能的，在这样的合作单位中，土壤的管理和土地的使用会得到更为合理的安排。同时，较大的耕种单位为提高产出技术的引进和合理使用开辟了前景，诸如灌溉，改进种子和肥料的使用，经济地使用役畜、拖拉机、工具和机器。

总之，据认为合作耕作能改变南亚整个土地所有制结构的制度模型，能克服长期以来对效率、提高生产率和更充分地使用劳动力形成的障碍。合作耕作的尝试仅在印度大规模地进行过。但印度处于当前状态的乡村没有形成对这种社会协调发展所必须的适合环境。印度的合作耕作未能成功的基本原因是没有改变土地所有制的结构。迄今为止，合作的努力还没有在实质上彻底地改变现状。在外地主也支持印度合作耕作的计划，这是因为对土地的个人所有权被保留了下来，并且他们已从政府的优惠和已经提供的援助中获得利益。但是，或许引起人们高度关注的有关合作问题的最不幸的结果是，它转移了人们对基本结构改革这一棘手问题的注意力。

在最近15年中，所有西方和南亚研究了这一地区问题的经济学家，都要求使用劳动力去修建道路和桥梁、水利灌溉系统以及其他能够改进乡村基础设施的因素。他们还指出，这些“投资”活动几乎不需要另外的因素去补充劳动力的需要。他们都预感到，集体的活动，以及组织没有充分使用劳动力的一切努力已经在南亚的绝大多数地区失败或接近失败。事实完全证明：在人民没有把握住自己的直接利益时，说服他们进行工作是不可能的。例如，在印度没有土地的工人和实物交租者在没有改善收入的情况下，他们将不会有工作的动机，他们的利益会随着他们拥有土地的较高社会地位自然增长。

人们经常听到这样的呼声，即必须有高层的强有力领导以及受过良好教养的中等阶层去推行这些自助的规划。更为普遍的解释是，利用没有充分应用的劳动力的可能性受到民主、而不是共产主义政权的限制。这一说法往往带有思旧怀古的情调；人们更为经常地认为，即使强迫可以取得成果，也是不可取的。

对于南亚来讲，一个更为明显的困难是组织者的缺乏。瓶颈是能在地方一级执行命令和直接工作的、有能力并受过良好训练的人员的严重缺乏。有时，人们认为军队是最后手段。实际上，印度维持着庞大的军队，这支军队完全可以为社会工作提供训练。在印度尼西亚，军队正在执行“公民行动”项目去组织和帮助农民执行公务。但是，即使军队，或者受过训练的人，在转向执行社会工作时，他们必然会面临那些与乡村中增长的冲突有关的相同困难――同国家和民族一样，乡村中存在于不平等的土地所有制结构里的差异所产生的深深分裂这一基本事实。

战后振兴南亚农业斗争失望的记录是漫长的。大概，独立后最为明显的政治成果是乡村中最上层阶层地位的加强，以及相应的处于乡村社会中底层的实物交租者和无土地劳动者地位的下降。这一问题的核心是遍及这一地区的经济和社会不平等的长期存在和对这种情形的荒谬偏见。

战后一些活动趋势的政治后果是影响深远的。证据表明，根本地改变等级结构的有利时间已经过去。彻底的改变大概应在大战刚刚结束的岁月中的革命环境中完成。但是，如果认为那时财产和租佃权的基本改变可能取得胜利，那么现在就不可能了。那些已经完成的零星改革艰难地支撑着乡村高阶层的政治、社会和经济的地位，而这又是现时政府所依赖的关键支柱。

只要工作和收入的获得有碍于局势，而土地的持有以及部分或完全脱离生产劳动的状况又助长了这种情形，那么整个产出必然会低于其应有的潜力。从另一方面讲，如果纠正不平等的方法能顺利地消除障碍因素并有利于工作，那么整个劳动力的使用情况和生产效率可望同时得以提高。南亚不同于西方国家的情况（至少作为通常的判断），它的状况可能属于这样的情形：促进社会和经济的平等是达到实质性的生产长期增长的先决条件。

此种政策方法的成功决不是可以轻易获得的，它取决于大量互为前提的条件。但是，至少可以说，忽视不平等问题的农业改革政策不可能取得主要的，特别是长期的结果。在制度的改革方面，这种忽略大概是南亚各国政府所犯下的最为严重的错误。例如，纸上的计划都似乎涉及平等的问题，但合作社和村社的发展在实际上却不能与之加以配合。

在可能对南亚农业有利的各种方案的讨论中，土地的重新分配一开始就因各种理由而被排除，这些理由认为，土地的重新分配必然产生小规模的非经济的占有，并必然牺牲大规模耕种的效率。事实上，这些担心是过于的夸大了。应该记住，在南亚农业中的所有权单位和耕种单位之间存在着巨大的差异。南亚的“农场”与北美或欧洲的耕种单位不一样。南亚的农场不是由经营者的房屋、庭园和用作贮藏谷物、饲养动物和放置机器的建筑物所组成的经济单元。耕种单位只是一块空地，或者更经常是一些零散的小块土地，固定投资短缺，而且也不及时，仅有少量的梯田、排水系统或者排灌渠道。

从劳动力使用的观点看，彻底的上地重新分配有着重要的意义。这种意见认为，应通过克服由长期不平等的传统模式所造成的对工作的巨大阻碍作用，创造乡村劳动力在哲学和态度上的改革的重要基础。土地的彻底分配可能鼓励获得土地所有权的人更为努力地工作，以及在农闲的日子也能从事增加产出的劳动。更为重要的是，这个方法可能减弱盛行的实物交租制正在衰减的影响。与此同时，由于土地再分配而使土地减少的自耕农也会更加努力地工作，对收入的降低进行补偿。

还有人认为，土地的重新分配由于没有种地经验的新的土地所有者的参与而有可能降低产量。但实物交租者、其他的佃农以及没有土地的劳工由于都具有丰富的经验，必然从土地的再分配中获得重大的收益。即使新的土地所有者相对于过去的所有者，缺乏一些耕作的经验，但是更多的劳动投入必然克服其他影响因索的副作用。正如我们早就指出的一样，发展农业的许多机会不仅仅或者是自己熟知的，或者用扩充工人来推动的传统方法，当耕种者拥有他们自己的土地时，他们必将作出积极的反应。新的土地所有者缺乏资本的可能性不是争论中强有力的论据之一，共同使用设备，真诚的合作，包括借贷都可以克服这个困难，这些方法在非常不平等的社会和经济结构中是可行的。

彻底的土地再分配不一定能克服阻碍农业发展的所有障碍。许多工作可以通过技术的改进和更好地使用劳动力来完成，但土地的再分配能够创造更好地吸收这些革新的气候。合作运动也可以得到同样的效果。如果合作耕作能形成更为名副其实的合作，那么合作耕作会有取得这种效果的更多机会。

但从长远的观点看，可能还存在另一必须注意的严重问题。在缺乏保护的情况下，认为土地的再分配是解决南亚农业问题的满意方法是错误的。所有权转移给真正的耕种者也容易受到当前盛行势力的侵蚀。欲使之成为永久的改进，彻底的土地再分配必须平等，彻底地清除贷款人的债权，并禁止新的债务出现，从法律上禁止土地的买卖和抵押。很明显，用这样的方法彻底进行土地改革在政治上难以接受。除此之外．农业上劳动力日益增加所产生的压力也可能使用来阻碍将来土地的细分或小块化的法律失去效力。在最好的情况下，彻底的土地再分配只能被认为是土地使用方式的彻底改变，借助于它的冲击影响可以克服在现实不平等制度下存在的阻止更密集地使用劳动的障碍。

如果认为将土地彻底地分给耕种者不仅仅在政治上是不现实的，而且还受到一些实际问题的困扰，那么土地的国有化可能是非常合适的方法。用这种方法可以克服土地所有权过于分散和土地过于零碎的问题，可以推行合理的使用土地以及土地的规划，水利灌溉的潜力也能有效地得以发挥。但彻底的土地改革意见的考虑，虽然其本身十分有意义，但在政治上是不恰当的。这样的政策仅在共产主义革命发生后才会采用。这种方法在南亚的结果不会像在苏联和中国发生的那样成功。在苏联和中国，组织和准备的考虑时间先于共产主义政府掌握政权及其土地所有权的巩固，从理论上讲，共产主义也没有提供可以解决南亚农业问题的方法。

我们十分怀疑是否能设计出一种方案堪称大家都满意的理想方法。然而，我们相信现实中正在执行的农业政策以及讨论中最为主要的、可供选择的方案都不可能导致我们如此紧迫需要的这种改革。我们怀疑，我们能提出一个试验性框架，并在这个框架内想出农业政策的新方法。在第一种情况下，我们想到了印度这样的国家。

迄今，农业政策已导致了最严重的两个问题：平等在现实中没有实现，其结果是人民已变得沮丧而玩世不恭；与此同时，效率也没有得到充分的认识和报偿。

在这样的情形下，第一个结论是，政府必须制定明确的政策，并保证政策的真正实施。第二个结论是――由于对彻底的，或者任何现实相当有效的土地改革既没有政治的意愿，也没有行政财源――通过允许和鼓励先进耕作者获得其进取精神和劳动的全部报酬的方法，同时从不同的角度和依靠不同的政策手段处理平等和制度改革的基本问题，进行有利于资本主义耕作的慎重的政策选择可能更为可取。

支持沿着西方道路发展农业的政策必须清楚地与自由放任主义加以区别。实际上，这一政策主要是要求改革现状，正如我们已在别处表明的，南亚的农业的经营是集资本主义和封建主义经济组织模式中最不利的特征于一身的典型的准资本主义形式。

首先，真正的资本主义的发展道路不能容忍人群中一部分人消极和寄生的土地所有制，这些人消耗农业的部分剩余。但又丝毫不对生产效率的提高作出贡献，实物交税必须废除。虽然排除滥用不在地主的土地所有权，以及一些明明不是耕作者，但又自称是耕作者的人借用居住所有权的情况，是十分困难的。但是，通过税收体系，向不参与农事的土地所有者课以罚款，或通过法律禁止今后土地所有权转给非农业人员和非乡村居住者等手段是可以防止许多这样的问题的。

后一种类型的法律存在于许多民主国家之中，例如瑞典就是一个，在这些国家中，即使存在有害的遥领地主制度其规模也十分有限。我们推崇的改革不会剥夺任何人的任何东西，但必须禁止一些并不准备成为耕种者的人非法购买土地，并特别禁止城市的居民获得土地。实际上，下述情形是南亚各国权力情况的主要征候，是形成各种思想过程的反映：遵循社会与经济革命和实行“耕者有其田”的传统方式的激进声明层出不穷，但是这种直截了当而切实可行的改革路线尚未进行过严肃认真的辩论．

执行过程中可以想象到的疏忽是不可避免的，我们对此也不存在任何幻想，但这种方法比战后年代中推行的政策有更值得介绍的地方。一般说来，战后有关农业改革的政策把农业土地的规模作为基本的标准。我们提议把土地的机能使用（functional use）的标准作为替代物。如果大规模的所有权能保证效率和生产率的真正提高，从本质上讲，这种所有权不能被认为是有害的。效率和名符其实的工作参与的机能检验必然比上地规模的静态检验要好得多。

真诚地模仿在西方各国逐渐形成的、资本主义实践中控制和约束机制的愿望――即使仅仅是没有完整地贯彻――必然提供一些值得重视和优于当前正在盛行的政策和惯例的方法。

正如我们已经表明了的。在强化农业生产的目标与吸收更多的劳动投入之间没有必然的冲突。然而应该认识到，在一些情况下这样的冲突可能发生――例如，在不加控制地引进机械化的进程中。如果机械化对劳动的取代带来不良的影响，那么起决定作用的政府可以制止它的使用。

在真正的资本主义的生产制度的发展中不含有企图维持现状的内容，但正如我们已经指出的，虽然在通常讨论的方案中存在不同的种类，但这种发展必然被认为是完全彻底的土地改革。这样的道路应鼓励土地所有者也成为耕种者，或者至少在某种意义上成为真正的农业企业家。尤其是，这样的政策必须有利于实物交租制度的逐渐废除。从相反的观点看，农业工人应得到资本主义农业体系中受尊敬的地位。毫无疑问，除非对勤奋的体力劳动和特别是对受雇者的工作的传统轻视从经济体系以及人们的思想中予以清除，南亚长期的农业进步是不能实现的。

在进行这种类型的“土地改革”中，建立保护农业工人的措施与在部分土地所有者中创立真正的企业家是同样重要的。通过这样的一些方法，这种农业体制可逐渐地获得“福利资本主义”的特征。这一计划中应予最优先考虑的是这样一个纲领：将小块土地――以及尊严、生活的远景和独自的收入来源――给予社会低阶层中没有土地的人们。即使在这一地区人口十分密集的国家里，将没有耕种、浪费的小块土地分给没有土地的人也是可能的。在某些情况下，现有土地的附近也有可供分配的土地。目前占有土地的方式完全不需要严重地打乱――有些地方甚至完全无需打乱。但在一些人口特别稠密的地区，一部分人口的重新安置是必要的。

依据这些限制起草的、有节制的土地重新分配的方案，远不如人们一般讨论并进行立法的彻底土地改革的方案，但有两个要点是可取的：第一，这个方案通过允许土地所有制结构中被剥夺了土地的人们生产一点实物作为收入，向他们提供最低限度的社会保险形式。第二，更为重要的是，这个方案依照产生问题的根源，向身分和地位的制度和态度问题展开进攻。没有土地的人拥有不可剥夺的自由拥有并使用土地的权利，在这些有限地重新分配土地的方案中是最为基本的。如果村庄中的合作形式打算用各种方式控制这个基本要求，如同印度的计划一样，那么方案的核心目的会遭到破坏。非常有限的土地再分配不可能立即解决下层社会地各种问题。下层社会的人还需要从其他的地方――从农业劳动力的雇用或从其他类型的乡村工作中――得到补偿收入。然而，劳动力会寻求不同于现在所占有的职位。一旦他们的地位有所提高，他们可能采取积极的态度对待他们的工作。

在任何情况下，农业产出和效率长时间的进展只有在引导南亚人民接受工资雇用是经济进步的、正常和健康的这一事实之后，才有可能取得。毕竟在所有发展中国家的大量人口是通过为他人的工作而增加收入，同样。南亚的人民必须知道，工资赚取的需要既不是荒唐的，也不是意味着身分的下降。但对这个现实能有效地接受之前，有必要――通过土地所有权――给予那些失去尊严的人们以尊严。事实上，这个建议相当于一种适用于南亚各国环境的非货币社会保险和先进的社会体制。这个建议会提供一些希望，阻碍进步的基本制度和态度中的一个威慑因素将被减弱，并可能制定出十分明确的发展方针。如果建议能顺利地推动农业的发展，它必然能确立将来约许多劳动组织的正式形式，甚至在农业中，将十分有利于工人们保护和发展自己的兴趣．随着收入水平的逐渐提高，如同西方和共产主义国家已经发展的社会保险先进形式一样，也可能变为可行而有效。

我们勾画出的行动路线要求从西方国家已取得胜利的、推进农业发展的一些方法中选择一个恰当的方法，并结合针对南亚的态度和制度的实际状况所制定的政策。这展现了“福利资本主义”农业方面的改进形式。我们所建议的方案和许多国家，或者在联合国所讨论的方案相比显得没有那样自以为是，但我们的计划会比任何在南亚执行的方案更加彻底，并可能在提高农业效率方面促进经济和社会结构向更为平等和灵活方向发展的目标方面更为有效。

在政治上，指引农业政策沿着这些路线前进的远景极不明确。南亚各国最为可能的发展不容置疑是当前方针的继续。在“社会和经济革命”的旗帜下，土地改革和其他制度的彻底性质的变革，将会继续给予讨论，并且在某种情况下，以某种形式颁布法律。但很少的改革将实际完成，并且政府的政策和政府控制鞭长莫及的问题（诸如劳动力的增长）可能产生更大的不平等。土地所有权未来不安全的状况还将继续维持，这个问题本身也会阻碍生产的发展。

在盛行的激进思想抱负与实际的成就相脱离的时候，其有害影响是阻碍现实主义的思想和有关实际的、合理的基本政策的争论。然而非常需要这种政策，即为避免重大的失误，这些正在成为必须的政策应从我们这里，以及本书的其他章节的分析中得到明确的启示。