主题：再谈信访 -- 常识主义者

中华人民共和国政务院（即后来的国务院）<1951年6月7日>颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》一般被视为信访制度正式确立的起点。但是新中国信访制度的确立，最早可以上溯到解放前。党从诞生的那天起就开始用写信、访问的形式与群众保持密切的联系。当然，在我们党还没有建立政权的情况下，那种信访联系还是分散的、个别的，但它是我党的信访工作的开始。1921年，安源煤矿的两位工人给毛泽东同志写信反映他们的情况。毛泽东同志对此非常重视，亲自到安源煤矿找到这两位工人，和他们促膝谈心。后来，我们党发动工人进行了轰轰烈烈的安源煤矿工人运动。在延安时期，毛泽东、周恩来、刘少奇、朱德、任弼时等同志对群众来信来访都亲自处理，亲自接谈。

1949年3月，中共中央迁到北平后，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。由于刚建国时来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。

中国古代，一般要求实行逐级上诉制度，但在某些特殊情况下也允许人们越级上诉，这种制度一般称为“直诉”制度，即某些案情重大和冤抑莫伸者，可超出一般受诉官司和申诉程序之范围，直接向高层官僚特别是向皇帝诉说冤情、恳求圣恩，这就是我们通常所说“告御状”

直诉制度属于古代冤案救济制度的一种，它是一种与古代法定的复审复转制度相区别的一种非正常程序的上诉制度。直诉的形式主要有三种：击登闻鼓上诉（类似到信访机构走访）；邀车驾上诉（类似于今日的拦截领导的车辆）；上表（类似于今日的写信给中央领导告状）。历代对直诉制度的受理范围限制较严，即能提起直诉的案件一般必须是重大案件，这种限制到明清时期更为严格。从列举的角度看，重大案件一般有这样几种：叛逆谋逆案件、重大刑事命案、社会影响力大的案件等。从排除的角度看，户婚、田土、欠债细故是不能提起直诉的。但实际运作情况较为复杂，古代也有民事等细小案件直诉的例子。这样的例子很少，且一般发生在明中期以前。有一则故事很有意思。北宋时候，有“京畿民牟晖击登闻鼓，诉家奴失牡豚一，诏令赐千钱偿其值。”这位首都居民通过敲登闻鼓的方式，向皇帝控诉自己的家奴弄丢了一头母猪，宋太宗于是下令赐给他千钱作为补偿。对此事，宋太宗如此表述：“似此细事悉诉于朕，亦为听决，大可笑也。然推此心以临天下，可以无冤民矣。”他的意思是说，这样的事情也找我这个皇帝来解决似乎很可笑，但是，如此一来，让天下百姓都知晓这样的直接诉讼的渠道，就不会有不可解决的冤情郁结于民间了。

我国直诉制度由来已久。据《大戴记·保傅》、《淮南子·主术篇》等古籍记载，尧在位时，于庭前设“进善旌”，听取天下百姓的建议，后又立“诽谤之木”，“使天下得攻其过”；舜“置敢谏之鼓”，“使天下得尽其言”。舜时，还首置龙为纳言。进善旌、诽谤木、敢谏之鼓是直诉制度的源头，纳言也可谓中国最早的信访官职。

《周礼》中也有路鼓和肺石制度的记载。路鼓之制，是申诉者打击宫门外所设之鼓，由专门受理路鼓的人先倾听申诉，再告之于周王，这是后来“登闻鼓”制度的前身。肺石之制，是指王宫门外设立暗红色的石头，有冤屈者而因年龄、健康等原因无法自行申诉的在肺石上站立三日，司法官即受理此案。

汉代不仅继承了西周击鼓鸣冤的做法，还出现了上书、邀车驾等做法；

魏晋南北朝时期直诉作为一项正式的制度，正式确立起来。晋武帝（公元265～290）时始设登闻鼓，悬于朝堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏，这就是所谓“登闻鼓”直诉制度，即冤枉者不服判决，可以不受诉讼审级的限制，直接诉冤于皇帝或钦差大臣。登闻鼓制度设立之后，一直沿用到清朝，成为直诉的途径之一。晋代在设有登闻鼓的同时，还继续设置“诽谤木”，并改称为“华表木”、“表木”。晋崔豹《古今注·问答释义》中载：“程雅问曰：尧设诽谤之木，何也？答曰：今之华表木也。”这是“华表木”见之最早的古籍记载。因“诽谤木”系舜受命而立，而舜又名重华，所以又称为“华表木”或“表木”，这就是今天中国的象征华表的由来。（此处有争议，特注明）

到唐代建立了形式比较齐备的直诉制度，继续设有肺石和登闻鼓，并明确规定了受理机关。期间最有名的机构莫过于武则天时创设的匦使院。武则天垂拱二年（686年）于朝堂东西南北四面置青、丹、白、黑四匦，上访书信分养民劝农、议论时政、陈诉冤屈、告天文密策四类依次投入。

宋代，设立了专门的直诉机关登闻鼓院、登闻检院和理检院（类似于今日的信访局）予以受理，规定当事人必须依照法定次序依次向这三个机构投诉，由皇帝指定官吏审理。如果这三个部门不受理，当事人还可以拦驾，由军头引见司转奏。

明代将登闻鼓先置于午门外,后来移至长安右门外,让六科锦衣卫轮流值班,接纳击鼓申诉上奏。此外，明代设立了一个重要的信访机构是通政使司。洪武三年（1370年），朱元璋设察言司，收受天下奏章、申诉书信等，不久撤销。洪武十年（1377年），朱元璋又设通政使司，位居卿寺之首。也就是说通政司是中央机关的总收文机构。

清代设有叩阍制度，分为两种鼓状和告御状，即“登闻鼓”和“邀车驾”制度。《清史稿·刑法志》：“其投厅击鼓，或遇乘舆出郊，迎击驾申诉者，名曰‘叩阍’。此外，清代设有上控制度，分为地方上控与京控。地方上控就是对州县衙门对审判不服，而向上一级机关申诉的制度。而百姓“其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉者，名曰京控。”清朝对上控有严格的程序规定，不得越级上控，即不得越级上访申诉。“若越本管官司辄赴上司称诉者，笞五十。”即只要是“京控”必须先打50大板。

自明中后期开始，明、清两朝对于直诉进行了严格的限制，以法律明确规定禁止越诉（类似于今日的越级上访），《大明律》规定越诉者“笞五十”。明宣宗宣德六年（1431），皇帝甚至下令越诉者一律发往辽东充军。清代，尤其晚清对直诉和京控的限制也极为严格。不过，立法如此严厉，明清两朝进京控诉案件的数量始终持续上升，越诉现象屡禁不止。

“直诉”制度作为我国古代特有的制度由来已久。[QUOTE]细究“直诉”产生的原因，我们可以看到，由于中国封建社会特有的官僚体制和任用私人的圈子关系，形成了中国特有以士大夫阶层为主体的官僚体系，这一官僚体系是国家机器的实际操控者和受益人，他们横亘在皇权与普通百姓之间，承上治下，中央很难准确地了解地方官员的行政能力、道德水平等情况，缺乏对他们手中权力的制衡和监督。为了确保各级部门拥有的权力不被滥用、加强对地方封建官僚的控制、保证公权力最有效实现以及塑造皇帝的爱民勤政形象、确保皇权的稳固，封建社会的统治者就特别制定了这一非常规制度，并对其不断进行完善和加强。明宪宗成化十七年（1481）将各地越诉人数纳入官吏政绩考核，一年越诉者过多，则罚主管官吏俸禄

我国的行政救济一直面临着某种困境。这种困境主要表现在：首先，收案数严重不足。1990年全国法院收案总数为321万余件，但行政案件收案数为13006件，仅占当年收案总数的0.41%；2001年全国法院收案总数为534万余件，而行政案件收案数达到历史最高水平，也仅为100921件，占当年收案总数的1.89%。而行政复议案件收案数比行政诉讼案件收案数更少。2000年全国行政复议收案数仅为68957件。其次，撤诉率高得出奇，且相当一部分是非正常撤诉。从1990年到2001年，全国一审行政诉讼案件撤诉率最低时（2001年）也高达33.34%，而最高时（1997年）竟达到57.3%。行政复议案件撤诉率也相当高。2000年申请人撤回申请的案件数在已审结的行政复议案件数中就占了17%。此外，行政救济还有立案难、审理难、败诉高、执行难等种种问题。