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主题:【原创】关于行政监察独立性的一些讨论 -- 南方有嘉木

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家园 【原创】关于行政监察独立性的一些讨论(三)

三 行政监察独立性之制度比较

当谈论到行政监察之独立性,其实应有两层之意。第一层乃指监察机关之独立性,涉及其与政府、政党、平级政府部门的关系;第二层为监察员的独立,涉及其与监察机关、长官的关系及作为监察员应享有的保障。

(一)监察机关的独立

1、在国家机关体系中的位置——与政府及领导人的关系

(1)古代

我国古代的监察制度迨始于黄帝,勃兴于战国。其后倍受历代统治者的重视,并逐步扩其组织,高其地位。秦时设“御史大夫”,为丞相之副,兼理国家监察。西汉末年建“御史台”,名义上虽归九卿之一少府统辖,但实际独立活动,监察职权专属御史中丞。汉以后,历代王朝循汉制设御史台(明清为“都察院”),名义上亦不再有所隶属,皆把御史台置于皇帝的直接统辖之下,与中央行政机关及中央军事机关并驾齐驱。以有唐一代为例,其时,“御史台具有高于其他府衙的显赫地位”。及至明洪武十七年,明太祖更定都察院官制“乃设左右都御史各一人,正三品……自此台卿与部权并重” ,其地位之高显而易见。

此种制度设计使监察机关具有较高的独立地位,得以超脱其他国家机关与官员的羁绊,严格履行监察之职。

(2)国外,香港,台湾

1)行政系统外部的监察

A:1918年7月,前苏联设立国家监察人民委员部,直属全俄苏维埃人民委员会的领导,并对其负责,定期报告工作。五十年代,曾设立独立的人民监察委员会,受苏共中央和苏联部长会议的共同领导。

B:台湾——监察院独立行使监察权

孙中山先生曾说:“就是现在立宪各国,没有不是立法机关兼有监督的权限,那权限虽有强有弱,总是不能独立,因此生出无数弊病。……况且照常理上说,裁判人民的机关,已经独立,裁判官吏的机关,却仍在别的机关之下,这也是理论上说不过去的,故此这机关也要独立。” 台湾“国民政府”秉承其理念,其现行“宪法”第九十七条规定:“监察院为国家最高监察机关”。依学者解释,“此条之规定,非但说明监察院在全国监察机关中居于最高地位,……且明示监察院之上,不能再有行使监察权之机关。因之,其所谓‘最高’,实含有‘独立’与‘无上’之意” 。

具体而言:一是监察权独立于立法机关之外,由独立的监察机构来行使监察权,以避免议会用监察权擎制政府;二是监察权可直接对最高统治者行使,以革除中国古代监察官听命于君主的弊端。

孙中山的“五权宪法”思想和“权能分治”理论,为实现监察权真正独立提供了客观的条件。前者确保监察院独立于立法机关之外,避免立法权过大,影响监察权的功能和行政权的运转,并使监察权的行使免受派系、政客、政党角逐的影响;后者用来摆脱总统对监察权的控制,使监察权可以对总统行使。

C:香港——廉政公署(Independent Commission Against Corruption,缩写为ICAC。)

香港《总督特派廉政专员公署条例》(1974年2月15日) 第三条规定:“港督特派廉政专员公署,由廉政专员、副廉政专员及其他委任人员组成。廉政专员和副廉政专员均由港督按照其认为适当的条件委任。只能按照港督的命令,负责指挥及管理廉政公署,并受港督管理。除港督外,廉政专员不受任何人士的指挥与管理。确保廉政公署由港督直接指挥和管辖的纵向结构。被认为是:廉政公署的权力“魔棒无处不在,通行无阻。” 是为独立于政府体制之外的机构。

2)、行政系统内部的监察体制

日本:日本总务厅下设中央行政监察局——中央监察,重点是针对政府各部门特别职公务员决策的合理性;地方行政监察局——地方监察,针对地方一般职公务员不良行政行为 。

所以,是一种不独立于行政系统的效能监察。

综上可见,各国由于具体情况及监察目标的不同,有不同的制度设计,故监察机关拥有不同的独立性。主要有三种模式:

第一:不独立于政府的行政监察机关体系

在中央和地方政府内部设立行政监察机关,分别监督中央和地方各级政府的行政事务,地方监察机关受中央行政监察机关的领导。

第二:独立于政府,向最高行政长官负责

直属于最高行政机关首长,具有很高的地位,很大的监督权力。如韩国的监察院处于独立的地位,只受总统的管辖

第三:独立于政府,向立法机关负责

(3)我国的变迁

我国革命政权的行政监察工作可以追溯到民主革命时期。早在1941年的《陕甘宁边区施政纲领》和《陕甘宁边区政纪总则草案》中就规定到:“监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员。”1948年,华北人民政府则进一步把监察机构建立起来,设立专门的人民监察院,对政府机关及公务人员实行监督、检查。建国后,我国即在此基础上设立了监察机关“人民监察院”(54年后改为监察部)。1958年以后,由于“左”的思想的干扰,行政监察机构被废除。十年内乱,监察制度遭到全面破坏。1986年重建,作为政府系统的子系统,不独立于政府。

2、与政党的关系

1993年8月20日至 25日,中共十四大选出的中央纪律检查委员会第二次会议指出:消极腐败现象正在滋长和蔓延,斗争形式是严峻的。针对这一形势,中共中央纪律检查委员会和国家监察部宣布合署办公。从此,中共中央纪律检查委员会实质上成为政府体制内的廉政建设机构。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能,对党中央全面负责。合署后的监察部并不是由党中央领导,而是依监察法规定,仍然属于国务院序列,接受国务院领导。这一举措被认为是“党政监督体制的一项重大改革是适应加快现代化建设新形势,进一步加强党的纪检工作和强化行政监察机关职能,并使之形成合力的重大措施,以便能够更加集中力量加强党风廉正建设,反对腐败,保证经济建设的顺利进行。”

然而,我国《行政监察法》第三条规定:“监察机关依法行使职权,不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。”如此,便产生了两个问题:

第一、 监察机关依法还是依党纪进行监督?换言之,监察机关除维护行政纪律外,是否尚须维护党纪?“党纪要求较高,执纪较严” ,这样便提高了监察机关的监察标准,是否合适?从主体上讲,党纪约束全体党员,而对非党员干部无权制裁;行政纪律约束行政工作人员,而对非监察对象的党员不具备惩处能力。在合署之前,北京市原监察局局长吕玉东曾说:“从具体工作出发,凡是纪检机关立案查处的党员监察对象,我们应该积极配合和支持,不要再单独立案,重复工作;而对那些纪检机关未立案的,我们应积极查处。” 可见,是监察机关采取了一种谦抑的态度。

第二、如何保持其独立性?既然合署,独立于中国共产党就不可能。问题在于:有无独立于其的必要和独立的利弊。当我们的行政官员几乎都具有党员身份时,似乎并无独立之必要。而且,从现实与成本的角度,合署,放弃行政监察机构自身的独立,是合乎国情的。毕竟,纪委拥有的权力与地位相对于监察机构要大的多 。但,对正如前述“对个人自由的威胁更有可能来自于未来。”作为一种短期应急性措施,在“严峻的斗争形势”下,我们可以认可其的存在,但作为国家制度体系的一部分,我们必须严格执行“党政分察” 。以此明确党是党,国是国。使监察的依据、权限、对象都具有可预期性与稳定性。

也许对于我国的行政官员建立这样的一种信念亦是有必要的:“官员为全体人民服务,而不是为某一个政党服务。他应当公正地、不偏袒任何政党地去完成他的使命;在执行职务时,他应当考虑的是普遍性的利益。”“官员必须以他的全部行动来拥护……自由、民主的基本秩序和捍卫这种秩序。”

3、为维护监察机关之独立地位所需的具体权力

(1)人事权

在唐朝,为保障御史的监察活动不受行政机构干预,特别规定道,御史由皇帝直接颁诏任命,或由御史大夫委派,吏部无权过问。

在香港,廉署不属于公务员系统,从廉政专员到公署所属职员,均不受政府铨叙科及公务员叙用委员会管辖。港督认为需要的其他廉署人员,由廉政专员任命。但是,廉署人员的雇佣条件,须经港督批准。港督并可以更改任何关于廉政专员及公署人员的雇佣所规定的条件。在芬兰,议会监察专员可任命其工作人员。但在我国目前制度下,监察部属于公务员系统,其人事任免权力的行使受党、政人事、组织部门的限制。

(2) 财权、物权

第三届国际反贪污会议概括出反贪污工作成功的六要素中包括“拥有充足的资源(财政、器材、设备、人员)。”在香港,廉署的经费由港府的一般收入支付。具体而言,公署在预算经费方面的政策是由贪污问题咨询委员会(该委员会由香港社会贤达及政府高级人员组成)负责向廉政专员提供意见 。芬兰议会监察专员的预算亦是由议会根据其要求决定 。如此,保证其在财权上的独立,以便能拥有充足的资源。

我国行政监察不具有独立预算资格,其经费列入同级人民政府的支出,由财政部门拨付,故难有足够的资金以购买器材、设备。

(二)监察员的独立

在论及行政监察独立的两个层面中,实则后者更为重要。其为机构独立落到实处之必须。正由于此,在我国,是个体的御史作为栩栩如生的形象长存民间,监察三院之设反并不为人所熟悉。

1、议会监察专员

瑞典于1713年创设国会监察专员制度(Ombudsman System),由国王授权监察官吏的不法与失职。所谓Ombudsman System即由国会选任官员,用以监督政府各行政机关(也有包括司法者)。并受理及调查人民权益被侵害所提出的申诉案件,对政府机关或公务人员之违法或不当行为,采取适当措施,以谋救济之道。

1809年,瑞典改为君主立宪制,其宪法规定内政监察长一职,1915年,增设军事监察长。皆置于国会直接管辖之下,但“其与国会之关系,绝非从属关系”。监察长虽为国会所选任,但得独立行使职权不受干涉。

及至二十世纪,此种制度为许多西方国家所仿效。1953年,丹麦修宪,于第55条规定设置监察长官职。其虽亦为国会所选任,但得独立行使职权,不为其所制。除任免外,国会对监察长之唯一影响,为制定法律以限制其机能。但事实上,国会所采之步骤,多是强化其职权的规定,尚无束缚监察长之意向。1962年,挪威国会制订行政监察专员法,其第二条规定“专员独立于议会,自主履行职责”;并选任最高法院法官Andreas Schei 为首任监察长 。

英国依1967年的议会行政监察专员法设立议会行政监察专员。并规定议会行政监察专员由国王任命,任期保障类于法官,终身任职(good behavior tennure),直到退休,以保障其工作的独立性。

一般而言,监察专员都直接隶属于议会,为议会高级官员,只对议会负责。其由国家元首任命,且议员不得兼任。

2、美国的监察长

根据1978年通过的监察长法案的规定:在联邦政府各个行政部门设立监察长办事处,由一名监察长主持办事处的监察工作。美国的监察长办事处虽然设在各个部局,但根据美国监察长法,监察长由总统任命,并经国会和参议院同意,向总统和国会负责。总统有权撤换监察长,但是,应向参议院与众议院说明理由。

3、我国古代的御史

我国古代的御史,虽由君主任命,惟其能独立行使职权,弹劾对象才可上至丞相,下察黄绶。魏晋以还,“自皇太子以下,无所不纠。初不得纠尚书,后亦纠之。中丞专纠行马内,司隶专纠行马外,虽制如是,然亦更奏众官,实无所限。” 孙中山先生亦说过:“古时弹劾之制,不独行之官吏,即君上有过,犯颜谏诤,亦不容丝毫假借”;“御史弹劾,即皇帝亦莫能干涉之”。

以有唐一代为例,御史台长官御史大夫“掌邦国刑宪、典章之政令,以肃正朝列” ;御史们“分察百僚,巡按郡县,纠视刑狱,肃整朝仪” 。其在行使监察职能时被授予独立奏事权。凡百官违法,御史皆可独立纠弹,即使御史台长官事先也无权询问奏弹内容,所谓“台官无长官” 。为保护弹事御史,其甚至可在将行弹奏之前,通知监管殿廷大门的官员禁止相关人员入内。

4、台湾的监察委员

依据其“宪法”第91条规定:“监察院设监察委员,由各省市议会、蒙古西藏地方议会,及华侨团体选举之”。93条规定其任期为六年,连选得连任。其罢免,为原选举区之省市议会员总额百分之十以上提议,百分之二十以上之连署,全体议员之二分之一以上投票,同意罢免票多于不同意者为通过。“宪法”增修条文维持任期六年,但改由总统提名,经国民大会同意任命之,不再由选举产生。所以,对于其失职违法之弹劾,适用纠正、纠举和弹劾,不再适用罢免。

为保障监察委员职司风宪、纠弹之权,其“宪法”101条规定:“监察委员在院内所为之言论以表决,对院外不负责任。”102条:“监察委员,除现行犯外,非经监察院许可,不得逮捕或拘禁。”

行使监察权时,在内,监察委员对于公务人员认为有违法或失职之为,即可向监察院提交弹劾案;对外,则以监察院的名义,作为一个整体行使弹劾权、同意权等。

综上,可以概括出两种模式:

第一:监察员本身作为一种机构而独立

第二:监察员作为机构的一份子,属于但不依附,享有独立的地位。

在我国,国家监察部及其下属厅、局,乃是从干部监督系统发展而来,作为国家行政机关内部的监督机构,本身已不独立,更遑论监察员的独立。作为国家公务员体系的一个部分,其任免、保障皆依据公务员的有关规定。

5、监察员应否超出政党

这个问题在现实层面没有讨论的必要,但从应然的角度,作为监察员独立的一个重要方面,仍可一探。有论者认为:“政党是维护国家和人民的利益的,决不是维护一派和个人的利益”,党的监督是最有效的监督。但是,政党对其党员的控制,无论强弱,总会使监察员受其所属政党之左右,所以,政党之活动必影响监察权之行使。在我国,行政官员多为党的干部,而监察人员亦是党的干部,都必须隶属于党的组织,则监察之通声连气极为容易。即便监察机构拥有宪法上的独立地位,但为贯彻党的政策,亦可变通了。

从长远来说,作为国家制度体系的一部分,行政监察官员应超脱政党,要知并非民主政府之任何机构均应为政党所控制,亦非民主政府之任何部门均无法排除政党活动于其外。若任命时为党员,被任命之后必须宣布退出政党以使其真正独立的行使监察权,并求提高监察活动的效率。

(三)小结

监察制度之可贵,全在于监察者能独立行使职权。台湾的监察委员虽享有一定的保障权利,但从其本质来说,仍未脱集体概念的束缚。美国的监察长较之于欧洲国家的议会监察专员似乎独立性为低,但其之独立检察官制度实与Ombudsman System有相类之处,两种制度一监效能,一监廉政,相得益彰,仍是有赖于权力行使者的独立。从世界范围来看,自英国设监察长制度以来,许多国家,尤其原附属国,如加拿大、澳大利亚、印度等均在研究设立监察长制度,以求监察机关独立行使职权,维护人民权益。即便在监察设于行政系统内部的日本,盐野宏教授亦从依法行政的原理出发,提出:“依法律行政原理即使在实体法上确立,也需要有为之保障的手段……从充实行政救济的角度来看,行政监察员制度的建立、完善以及导入也成为课题。”

各国制度之具体或有不同,但原则无异,都应具有:

第一:监察长具有监察权,或由于国民申诉,或基于主动,对行政机关、官员加以监察;

第二:监察权始于调查,终于干涉;

第三:最重要的是:不论监察长如何产生,均得独立行使职权。

四:提升我国行政监察独立品格的建议

(略)

注释

(略)

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