主题：【原创】中央与地方的博弈之建国后的三次税制改革 -- 抱朴仙人

抱朴仙人:【原创】三、回归，分家在十月

（一）、弊多利少，不改不行。

分灶吃饭给地方带来了经济发展积极性，各地的收入激增，相应的，中央财政入不敷出，中央控制力减弱，算是有失有得。

那么，中央搞分灶吃饭的最初目的是什么？这些目标达到了吗？

按照老部长刘仲藜的说法：

“最大限度地增强经济活力成为改革开放的主要目标，也就成为财税改革的逻辑起点……”

“财税改革以充分调动地方和企业积极性为导向，以放权让利为主线……对地方实行划分收支，分级包干……对企业从扩大企业自主权，到不规范的减税让利，再到承包经营责任制即所谓大包干……二者最后都落脚到大包干”

“但是，包干体制实际结果是包死了中央财政，企业经营执行中是包盈不包亏，结果是国家财政来源没有保障，结果是财源枯竭，财政收入增长乏力……还使中央与地方政府，国家与企业处于无规则的博弈之中……从1987年开始，曾多次推动改革财政管理体制，其结果不仅没有推进改革，反而被更不规则的放权让利所取代。”

话虽然说得婉转，但就中央财政而言，大包干是失败的，这个基本判断非常明确。

摸着石头过河的政策制定者，其作为可以叫做“一直在改”，但是这一次却是存亡之争，“一定要改”了。

中央这次的对立面是几乎所有的地方政府和绝大部分大企业。瞥一眼人大代表和党代表的来源构成，就知道如果伤害了他们的利益，他们有足够的力量让你搞不成任何改革。

其实，早在王丙乾部长期间就进行过分税制探索，还在九个省搞了试点，最终得不到各方支持，无疾而终。

（二）、分税制改革的背景、目标和指标。

税改的基本背景：税改需要在两大矛盾之间求取平衡。一是中央增收直管和鼓励地方积极性之间的矛盾；二是既要把国有企业推入市场，参与竞争，又要继续保证其履行社会义务，维持国家对企业的控制力。

有些年轻朋友也许对当时情况不太熟悉，这里对当时的国有企业状况要多介绍几句。

国有企业承包的问题的一面是承包额度国家与企业一对一谈判，过程不规范，结果不统一，执行中包盈不包亏，企业经营不善最终国家买单，政府实际上被绑架。

另一面则是企业负担奇重。国有企业承担着55%的所得税，还要上缴利润，企业留不下钱，发展后劲不足。企业养活着大批在职职工、退休工人、回城知青。在企业办社会的传统下，企业从幼儿园、子弟学校、职工医院等机构一应俱全，实际上履行着社会保障责任。

在这种情况下，承包不承包，国有企业都没有办法与民企和外企同等竞争。另搞一套，又不符合市场经济要求的公平公正统一法制的基本精神。

税改对国有企业的处理原则，是让企业按照市场经济的规则运营，这是我国建立西方式现代企业制度的起点。这一点极其重要！

制度的背后是价值观、是非观和方法论。借鉴制度而不接受其世界观和方法论，绝无可能！只是一种掩耳盗铃的说法而已。

海森堡在《物理学与哲学》里曾经说过，那些使用现代物理学仪器和实验方法去探测世界，只接受其数据结果而不想去接受现代物理学理念的人，完全是痴人说梦的一厢情愿。因为仪器的设计和程序的设计，背后都是西方现代物理学的基本理念体系，这个体系里出来的任何数据结果，都打着体系的烙印。

税改新政有两个目的，同时也有明确指标。

税改的一个目的是调整中央与地方的关系。采用分税制，中央和地方统一按税种划分收入，分为中央税、地方税和共享税三种，废除财政大包干。

税改的另一个目的是调整国家和企业的关系。改革的主方向是减税让利，增加企业活力，推向市场。

具体的指标是：“中央与地方之间分税，中央集中60%左右的收入，中央本级支出30%，余下30%左右的收入通过转移支付方式分配到地方，主要支持经济不发达地区。”对国家和国有企业的关系，则是通过降低税负，免除上缴利润等方法进一步增进企业活力，以图实现国企民企外企公平竞争，一体纳税的统一市场经济体制。

分税制改革于1993年推出，正值邓公南巡方罢。经济发展过热，固定资产投资失控，金融秩序混乱，通货膨胀严重，这时推出制度性大改革并非最佳时机，然而形势逼人，也顾不得那许多了。

虽说是志在长远的百年大计，但是实行起来却是个急就章。1993年6月下决心搞，连空中楼阁都还没有，却要求1994年就实施。方案和人员培训统统一片空白，可火烧眉毛顾眼前，战略目标和战术手段只能一锅烩了。

（三）、分税制改革的基本过程。

认真推行一个新政策，必有三大步骤：造舆论，拿办法，谈价格。

这次干了些什么活呢？

理论准备，造舆论。

最基本的舆论准备就是基于邓小平的南巡讲话，江泽民在十四大提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

中央抛出的重要理论武器，是胡鞍钢、王绍光的《加强中央在市场经济转型中的主导作用——关于中国国家能力的研究报告》（简称《国情报告》）。

1993年5月，胡鞍钢从耶鲁大学经济系返回中国，6月中旬，王绍光从耶鲁大学政治系返回中国，两人就此报告做学术演讲并向中央有关部门介绍要点。6月22—24日，财政部就在门头沟的龙泉宾馆召开会议探讨分税制改革，部分地方财政厅长和预算处长参加，部长刘仲藜主持。会议上常务副部长项怀诚手拿笔记本，亲自介绍该《国情报告》。

这个《国情报告》共分六部分。国家能力；中国国家能力变化；国家财政能力下降的主要原因；国家能力下降的严重后果；中央政府在市场转型中的作用；提高国家汲取财政能力的途径和建议。

有了这个报告提供的理论依据，紧锣密鼓的大造舆论，定向吹风和其他相关预备工作立即开始了。

拿办法。整个1993年下半年，财政部和国税总局夜间灯火通明，加班不断，国税总局甚至把干部分成“业务班子”和“改革班子”两套。

1993年7月底，第一个方案出台：产品税、增值税、工商统一税为中央税；所得税、营业税、资源税作为共享税，地方得到10%~20%，中央得80%~90%。该方案中央将集中超过全国60%的财力，遭到发达省份强烈反对，胎死腹中。

1993年8月底，妥协方案出台：消费税归中央；增值税作为共享税，中央得75%，地方得25%；资源税暂作地方税（后改为海洋石油资源税归中央，其他归地方）；企业所得税按隶属关系征收；其他税归地方；以1992年为基期年（即以1992年财报为准）。该方案中央将集中全国57%的财力。

1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中800余字论述财税体制改革，主要是三条：1、包干改为分税，中央和地方分立各自的税收体系；2、改税制，推行增值税为主体的流转税制度；3、改进和规范复式预算制度。

基本框架就此确定。

如果说包干制的方法是各省交公粮养活爹娘的话，分税的办法，就是自己直接去孩子们的粮袋子和菜篮子里去取，可以保证自己的伙食不会比孩子差。

这说明中央政府不再相信地方的觉悟，不再唱什么“全国一盘棋”的高调，而是把地方当作了平等对手。

谈价格。动之以情，晓之以理，既包括拉同伙，也包括瓦解敌军，也包括跟死硬分子妥协。

大家各出法宝。

上边呢，主要是靠尚方宝剑，讲政治，讲觉悟……

下边呢，主要是靠“抽象肯定，具体否定”，讲特殊，摆困难……

这是个锱铢必较的争执，大家很有耐心地磨呀磨……

中央地方的谈判，在收入划分、基数、返还比例和基期年度选择的每一个环节中都节节争夺。

收入划分，主要是前边说的，先搞一个激进版方案，然后再讨价还价有限后退，地方就感觉舒服了很多。

根据刘仲藜部长的回忆，收入划分的基本原则是这样确定的：

“维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种划为中央税；为鼓励地方发展第三产业、农业和效益型经济，将主要来源于这些领域的税种如营业税划分为地方税；为淡化地方追求GDP，防止地区封锁，减少重复和盲目建设，对国家控制的产品由中央征收消费税；对加工制造业（当时最红火）的流转税，地方独享的增值税实行共享，中央拿75%；为体现资源国有，中央要分享资源税，但是由于资源主要来自中西部穷省，这些省本身都是贴补对象，把资源税几乎全留地方，中央只保留海洋石油资源税”

“改革选择生产型增值税，主要是两方面考虑：一是不能影响财政收入特别是中央财政收入，这样生产型增值税比消费型增值税有利于完成任务；二是1993年投资失控，消费型增值税恰恰会刺激投资，与紧缩政策不一致。”

“增值税税率，财政部原定为18%，是按照改革后不增加企业税负的原则，对完税额高达80%的3.8万家大中型企业统计测算出来的（当时已开始在业务中使用电脑部分开展了财务电算化）。改革前征收产品税，名义税率8%，实际税负6%，增值税定为18%，相当于企业缴纳6%的产品税，企业税负不变。”

但是企业主管部门不同意，要求增值税税率定为16%。

理由呢？不需要理由，人多势众就是理由。你有千言万语，我就一句话“会影响企业生产积极性，企业不接受”。

不讲理？就威胁你了，你怎么着吧。

于是财政部和经贸委就在国务院办公会议上吵。终于常务副总理朱镕基受不了了：“我们不扯了，刘仲藜你当召集人，经贸委主任王忠禹一个，国家税务局金鑫局长一个，你们三人小组去商量后报给我，我再拍板决定。”

刘仲藜说：“我就把他俩请到我的办公室商量。我说，这个不要争论了，复杂问题简单化，我退一步降到17%，你们也退一步，由16%增到17%。他俩说，好吧。第二天就报给朱副总理，朱副总理说，你们三人都通过了，我没意见。”

然后是征求各地意见。

上海最细心。财政局长周有道把这个税率拿到企业去模拟，看看比原先交产品税的时候税负变化如何，模拟的结论是实缴6.7%，比原来的产品税率8%明显下降，（还记得前边刘仲藜说18%的增值税率相当于6%的产品税吗？上海模拟的结果是17%的增值税率相当于6.7%的产品税率。嘿嘿）于是回复财政部说是对税率没有意见。这也为财政部的立场提供了新弹药。

增值税率就此确定。

税率风波初定，接着抠细节，扯进项扣除。

增值税需要扣除进项，只对增值部分征收17%，于是财政部指出别看17%数字吓人，扣除进项后其实没多少，还是很体贴企业的。

这人哪，就是不能得了便宜卖乖。电力部门当即跳出来了：水力发电的水是天上落下来的，老天爷不给开发票，没有进项可扣，17%的增值税可就是扎扎实实地增加负担啦。

于是财政部赶紧对县以下小水电出台微调政策，作为妥协。

然后科技部门提出科技产品进项很大一部分是无形资产，很难量化，但不扣除而直接按照销售收入征税的话加重科技企业税负，不利于技术进步。于是再给一个微调。

类似的调整政策有多少？在1994年一季度，财政部和国税总局为类似的微调共发文84个，几乎一天一个文件。

返还比例。上划中央的增值税，其增长部分按照1:0.3返还各省。这个返还，中央财政原打算全国平均分配，大致就是中央先全部收上来，然后把该返还的部分，比如1000亿元，除以29个省市自治区，大家分的一样多。这里边有一点劫富济贫的意思。

被济的穷省很高兴，被劫的富省可不乐意了。谁的意见更重要呢？当然是富省啦，富省如果没积极性去赚钱，穷省可拿什么来分呢？

为了鼓励增收，返还政策改为额度与各省增长挂钩，多增长多返还，不增长不返还。

这下对增长不抱希望的省吃不消了。

因为企业经营状况不佳，黑龙江财政厅长曹广亮起初坚决不同意挂钩，后来是商定有困难单独补贴这才勉强同意挂钩。

基数。基数其实就是各自的底线，不管怎么分割共享，方案出台一定要满足两个要求：地方的生活水准不能下降，原来吃多少还要吃多少；中央的收入不能少，钱不够花不行。

对地方而言，改革不能让地方收入下降，分成后，地方的总所得额不能比基数少。越改越穷，谁都不会接受。

那么就要采用返还的概念。

设地方去年总收入10亿，以此为基数，中央地方三七分。

那么今年收入还是10亿的话，地方分得了3亿，中央有义务从自己的分成里返还给地方，补到10亿，也就是返还7亿。全都还给地方了，跟没改一样。

如果地方今年总收入上升到20亿，那么地方得30%，是6亿元，中央需要补给地方4亿元。地方才能达到10亿的基数。这样中央实得10亿，地方实得也是10亿。

对于积极收税，收入增加速度比较快的省市，中央还会从自己的收入增加额里拿出一个与地方增速挂钩的比例做奖金奖给地方。

项怀诚制定的方法，是按照1:0.3奖励返还。

这样的话，就刚才的例子，地方总收入上升到20亿的话，中央得10亿，还要再返还3亿奖金。总算下来地方得13亿，中央得7亿。

如果地方收入达到30亿，增长20亿，则地方本来就有30%的分成10亿元，中央不需要返还。但是中央需要在增加额里按照1:0.3给地方发奖金，再奖励6亿，这样地方总得16亿，中央得14亿。

所有这些，都以基数为基本依据计算。基数越大，地方越沾光，没有基数，就啥都说不清了。

基数就是这么重要。

地方的伙食水平不下降，那么以哪年为准呢？这就要选定基期年。

基期年也就是基准年度，这一年的蛋糕有多大，地方吃多少，以此为准。选哪一年合适呢？

按照惯例，只有两种选法，或者取几个历史年度来平均，或者直接选上一个已经决算结束的财政年度作为基准。1980年是按照1979年底电报数为基数，1985年是以1983年决算数为基数。

这有什么可吵呢？财政部就是打算直接以1992年为基准年度的。

然而不。大跃进之后最壮观的“八路军糊弄共产党”的闹剧上演了。

由于经济过热，各省1993年的收入都不错。广东算了一下，如果以1992年为基数，与以即将结束的1993年为基数相比，执行8年，到2000年，广东地方将少收入至少600亿元。

于是广东提出要以还没结束的1993年为基期年。

指青苗算收成，这不但是个荒唐说法，还很难实施。1993年的年报，要到次年4、5月份才出得来，这个帐来不及算。事先确定基期年，也给各省作弊注水提供了方便。财政部坚决不同意这个搞法。

广东拿什么理由来支持自己的主张呢？

还是老办法，经济问题政治化。

广东提出：邓小平同志以前要求我们20年之内赶上四小龙，2010年必须完成任务。广东财政如果按照1992年为基数来计算，上交太多，没有办法完成邓小平的指示，这个政治责任，广东负不起。

广东又提出：邓小平同志南巡，是政治意义重大的大事。南巡讲话发生在1992年上半年，反映在经济领域的发展是在1992年下半年，在财政收入上是在1993年上半年开始反映。假如以1992年为基期年，就是故意不把邓小平南巡讲话的成果包含在基准之内！

这个大帽子一扣，上上下下顿时鸦雀无声。

9月13日朱镕基常务副总理率领60多人赴广东调研，废然而返。

9月16日中央政治局开会，决定即使牺牲眼前利益也要换取机制转换，并准备发行1000亿元国库券以弥补1994年可能发生的财政赤字。

9月29日，江泽民总书记在广东珠岛宾馆中南西南10省领导会议上代表中央宣布以1993年为基期年。

项怀诚部长事后曾经回忆，当时他和刘仲藜部长对中央政治局常委会议以1993年为基期年的决定是持保留意见的。当然，后来他也认为这是必要的妥协。

9月没有结束，还剩下一天，当月收入尚未报结。地方作弊灌水的动作可以有多快呢？

9月当月，全国就有4个省当月增收超过100%。

1993年截止9月份，海南增长102%，广东增长36%，上海增长30%。

1993年全国合计，9月份增长51.8%，10月份增长62.5%，11月份增长86.1%，12月份增长121.3%！（按照刘仲藜部长的回忆，这几个数字中。地方财政收入在这四个月里分别比上年同期增长60%、90%、110%、150%。）

这个增长，光光靠各地财政是玩不成的，这要政府号令，全体动员，为自己的家乡争好处才行。我所知道的某省，就是常务副省长直接从曾培炎那里打探到消息，财政厅从部里打探到消息。两相印证之后，星夜动员，省委省府值班室紧急通知，所有市县书记市长带财税领导一起来开紧急会议，统一部署，各出奇兵，行政税务手段一起上，财税收入噌噌地就上去了。

到1993年年底，全国财政收入达到4348.95亿元，比1992年的3483.37亿元猛增900多亿，其中要返还地方的高达600亿元。换言之，如果1994年的财政收入比这个灌过水的1993年收入增加不到600亿元，中央还要倒贴。

各地作弊灌水，中央自然也不会逆来顺受。大权在手，这就组织专项财务大检查，派出工作组奔赴各地清理虚收过头税，严肃纪律，压缩水分。

说来蹊跷，检查组忙了一圈，在江苏只查出2亿元虚收，在云南只查出6500万元虚收，在浙江不但查不出虚收，反而查出绍兴尚有5亿元应收税收尚未征收入库。

原来自从紧急通知一下达，各省干部群众觉悟忽然大大提高。把死欠收起来的；向银行大量贷款缴税的；把历年向各级政府争取到的优惠政策全部放弃，补缴多年优惠部分税款的；甚至有已经倒闭多年的企业，也忽然复活过来主动缴税。

这真叫再狡猾的鬼子也斗不过共产党，何况老子跟儿子斗呢？我就没听说哪个老子在跟儿子斗争中成功过的。

现在说起来可以付之一笑。在1993年底1994年初，财政部可是愁云惨淡。

经济过热已经在政策紧缩了，刚出台的税制改革又碰到各地疯狂灌水做大基数。改革后能不能收得上来？会不会增长？对经济产生什么影响？都在未定之天。

刘仲藜部长回忆说：“我担心方案中存在遗漏的问题或者不合实际的问题，而财政制度、财政政策、税收政策又和经济发展密切相关，这些问题如果不解决，堆积起来又会引发更大的问题，包括：新财税体制把经济搞下来啦，新税制推动通货膨胀啦，税金收不上来，国家出现支付危机啦。这几个问题无论哪个都是天大的事，都会造成财税改革胎死腹中，都会对党的执政能力和经济发展、社会稳定带来极大的消极影响。发生这种情况，第一个承担责任的人应当是我……”

关于承担责任的这一句话绝非虚言，以1993年为基期年搞出来的事端，虽然责任不在刘仲藜，他也不同意这个搞法，但出了事情肯定只能是他一个人兜着。1952年的薄一波部长就是例子。后来的国税总局局长金鑫，也因为出口退税问题背了黑锅，黯然去职。

“1994年财税体制改革当时，全国财政非常困难，中央财政尤其拮据……推出财税体制改革有大风险，而改革方案又由分步实施改为一步到位，培训、准备又十分仓促，能不能按照预想把钱及时足额收上来，保障政府的正常运转，成了1994年一季度尤其是一月份关键的关键……”

为准备应付最坏的局面，刘仲藜部长找到朱镕基，请求批准财政向人民银行临时借款。朱镕基当即批准借款120亿，存在中央金库，时限三个月，专门用于可能发生的支付危机。当时兼任中国人民银行行长的朱镕基本来是明确宣布财政赤字不得向银行透支借款弥补的，这时也顾不得那许多了。

1994年的2月8日，大年三十，一月份财政快报出炉。一月份收入277亿元，比上年同期多收106亿，增长62%，中央税收和地方税收的税款也都按照新规定上缴中央金库和地方金库。值班的项怀诚副部长收到报告后，立即向正在北京慰问财税干部的刘仲藜部长报喜，并且要求取消每年初二初三必开的财政部党组会，大家放松过个好年。刘仲藜当即同意，第二天就赶到国务院向领导报喜，赶紧归还了借来的120亿元。

项怀诚手迹

当年，中央财政多收了900多亿，算是初步成功。此后又分设国地税局，1994年德宝饭店会议，项怀诚部长又主持设计了两项重大调整，以保证中央收入，调动地方积极性。这些大事里边，都有不少讨价还价，但是再也没有像确定基期年那样的委曲求全事件了。

分税制扭转了中央财政收入比重下滑势头，1993年-2007年，中央财政收入占总收入比重由22%提高到54.1%。

分税制改革最终实现的内容，按照刘仲藜部长的说法，包含五方面变革：1、中央与地方的关系调整；2、国家与企业的关系调整；3、增值税与所得税两个重要税率的确定；4、国税地税两个税务局的分设；5、返还比例与各省增长率挂钩和保证基数两项重大政策的调整。

刘仲藜手迹

（刘仲藜部长的回忆可参见他的回忆文章《财税改革的历史机遇》外链出处，以及《分税制改革内情》外链出处）

为了实现这些目标，中央基本上是软硬兼施，又打又拉，忽而强硬，忽而妥协。按照朱镕基自己的说法：“那段日子是东奔西走，南征北战，苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施……”

对于这么一个强硬干练爱憎分明的人，也真是难为他了。

我的看法，分税制改革是分水岭式的大事件。通过这个改革，中央夺回了大头，也就夺回了经济话语权。由此，中央政府不仅仅政治集中，而且实现了经济集权。所谓诸侯经济，受到了根本性的制约，藩镇割据威胁逐渐解除；曾经甚嚣尘上的联邦制改革之路，从此关上了大门，整个国家重归大一统的中兴之路。

这条道路会通向何方，我们暂时不得而知，功过利弊，也不是我们评论得了的，但国家不会走向分裂，是基本可以确定的前景。

打个比方说，分税制改革使得国家避开了晚唐的割据结局，这就是它的核心意义。

预告：在全社会都在大搞加工业的时代，分税制改革分的是流转税。随着社会财富增加，大家都赚钱，腰包鼓了，国家就开始盯上所得税，这其中的折腾，就是下一节的内容。

抱朴仙人:【原创】五、2001年所得税改革，政治还是经济？

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