主题：【原创】令人讨厌的井底望天 -- 井底望天

我先声明我只是描述事实，没有价值判断。所以不爽的人不要扔我砖头，要扔找决策者去。

我的信息主要来自公开信息，少部分数据我要修改（错了不负责），因为我要保护数据来源，这是受过一点保密训练的人都知道的。所以有人对某些数据有疑问，很好，恭喜你，你对了。另外，我只说已经做得事情，没做的不说，不犯错误。

一、现状

按照有关规划，到2012年全国乡镇总数将降低至3万个，相当于上世纪八十年代中期全国乡镇数量的三分之一，撤并达到60%左右。

实际上目前一半以上省市自治区已经完成撤并工作，例如陕西省已经完成撤并乡镇330个，撤乡设镇210个，撤乡镇设街道办事处19个的任务。

下一步计划是建立镇公所派出机制。

二、乡镇政权简史

乡镇机构诞生的时间不长，只有100年多一点的历史，始于清末1908年颁布的《城镇乡地方自治章程》，在民国时期，设置了乡公所，1958－1982年期间，乡镇一级被人民公社取代，1978年人民公社体系解体，乡村地区重新设置乡镇一级机构。

上世纪80年代中期全国共有乡镇9万余个，平均人口不足1万。

从1993年起，分税制开始实施，乡镇企业在市场经济中竞争失败，由繁荣转为衰落，乡镇政权收入减少，开始把创收的目标锁定在农民身上，乡提留、村提留，各类罚款、税费层出不穷。（九十年代中后期，纯农业地区每个农民及其家庭成员人均承担税费在每人每年200元－300元之间，超过农民全年粮食种植能够获得的纯收入）。如果农村家庭中在粮食种植外没有其它收入，是无法缴纳乡镇以及村上的各项费用的，结果是辛苦劳累一年，欠一屁股债。

结果强迫农民外出打工，没有条件外出打工的农民不得不卖血。河南、安徽、四川等地爆发的因卖血感染上爱滋病的社会灾难是这一时期乡镇职能错乱的副产品。

2006年农村税费改制后，原有的乡镇机构在财政上无力维持，走上了借债运营的路子，乡镇债务迅速膨胀。乡镇机构已经成为恶治，并形成一个靠食民利以自肥的庞大利益群体。

为了应对乡镇机构的财政危机，减员裁人，合乡并镇提上了日程。

三、撤退的理由

1、皇权不下县

皇权不下县就是把县作为政权的最低一级，农村地区由地方乡绅实行自治管理。这项制度起始于唐宋，终于清末。对皇权不下县实施得最为彻底的是朱元璋，在明朝初年，诰令地方官员不得擅离官衙前往县城之外的农村，违者腰斩。在朱元璋看来，一个县官不好生生坐在衙门内听讼断案，而去乡村转悠，是扰民生乱之举。

2、乡镇作为一级政府已经完成了它的历史使命

新中国建立并开始了工业化的进程的时候，需要农村、农业和农民为国家工业化提供物质的积累，为工业化和城市化做出牺牲。这样的发展格局，需要一个对乡村社会牢固控制的强力政府机构，而这个政府机构必须有效地承担从乡村社会汲取资源的使命，拥有强大的汲取和输送资源的能力。建国以来一直到上个世纪90年代，乡镇政府一直高效率地运转，按照国家需要源源不断地把资源和劳动力从乡村社会输送到城市。

随着人民公社的高效率汲取输送体制解体后，包产到户和村民自治后，乡镇政权对农村控制已经大为减弱，只好采取增加机构、扩充人员的办法来增强自身的能力。增加机构和人员的后果之一，是增加了乡镇本身运行的成本，而越是增加人员，越是增大了成本，就越是降低了自身的控制能力和汲取资源的能力。乡镇形成这样的恶性循环，越陷越深，不能自拔。

而国家实行了分税制，把丰厚的税源收归中央，贫瘠的税源留给地方。作为乡镇，干脆不管，让你就地筹集。这就是著名的前总经理的国家给政策，乡镇想办法政策。这样各省级人民政府都有八仙过海各显神通的《农民负担管理条例》，给了基层政府和村级组织向农民征收税费的依据，能不能收上来，你有没有钱花，就看你自己有没有本事了，反正国家也不再从乡镇要什么了，也不管你了。这也标志着，乡镇为国家工业化和城市化汲取输送资源的职能消失了。

乡镇继续存在的价值，是在自己筹集经费养活自己的同时，竭力完成计划生育工作，完成上级安排下来的数不清的乡村建设指标。而上级安排的几乎所有指标，都是只给指标不给经费，只给指标不给办法。乡镇完成指标的办法有两条，要么想方设法加大对农民收取税费的项目和征收力度，要么想方设法编造一套虚假的数据汇报上去蒙混过关。巧立名目加大对农民征收税费的力度，既进一步加重农民的负担，加重了农民群众与基层政府的对立程序，也使乡镇政府在社会上蒙受更大的骂名；编造虚假数据的做法，就更使乡镇的“劣迹”在媒体上频频曝光，乡镇政府的脸面越涂越黑。

于是国内终于有人喊出：解散乡镇政府这种“掠夺性政府”。实际上说乡镇政府是“掠夺性政府”是符合实际情况的。在分税制改革之前，乡镇“掠夺”的资源都输送给了国家用于工业化和城市化建设；而分税制改革之后，乡镇“掠夺”的资源主要用于供养自身了。

3、乡镇是造成农民负担沉重的罪魁祸首

要减轻农民负担就要先拿乡镇开刀。乡镇机构臃肿，人员膨胀，官民比例严重失调，食之者众而生之者寡。在分税制的条件下，乡镇的财政收入从本乡镇范围自行筹集，因此乡镇工作人员多，吃皇粮的就多，需要向农民收取的就越多，这是导致农民负担沉重的直接原因。

撤乡并镇的对策，其实是对以前屡次精简屡次膨胀的反思的结果。

乡镇数量太多，而每个乡镇都是按照党、政、人大加上七站八所建构的，麻雀虽小，五脏俱全，精简人员难度太大，效果不显著，因为无论你怎样减，机构还是那么多，机构多就需要相应的人员坚守岗位。

而撤乡并镇则首先在压缩乡镇政府的总体数量上下功夫，两个或三个甚至更多的乡镇合并成一个，相应地，乡镇政府党委人大政协七站八所，从两套、三套甚至更多，一下子合并成一套。相应地，乡镇主要领导，正职副职，七站八所工作人员，都要按照只有一套政府机构的编制来设置，多余的人员势必要找出路，分流出去。

这样一来，乡镇数量少了，干部少了，人员少了，机构精简了，消耗少了，而负责供养乡镇的农民数量却大幅度增加了，官民比例减小了，于是乡镇对农民的压迫自然就减轻了。

4、乡镇政府没有能力提供公共服务

政府的最大服务功能是提供公共服务。

从现实来看，乡镇政府想提供任何公共服务都是力不从心的。实际上，大部分乡镇的财政资源，已经不能保证提供教师工资和保障乡镇机构的正常运转，现在，许多乡镇工作人员的工资和教师的工资都不能全额发放甚至要拖延数月发放，根本没有什么财政能力来从事公共物品的生产。

为了开辟财源，乡镇也曾开办了许多乡镇企业，可惜都关门倒闭，留给乡镇的是巨额债务包袱。为了完成上级压下来的名目繁多的各项任务，乡镇不惜借债达标，结果债台高筑。

5、乡镇政府人员缺乏服务能力

由于资源汲取型的乡镇机构主要工作就是全力以赴地“抓拦堵截”和催粮催款，把进入乡镇工作的人一律培养成“治安”能手、“协税”能手以及编造材料哄骗上级的能手。一些在村里横行霸道的小混混，被吸收进乡镇政府聘用的人才队伍，这些人虽然在村民中口碑极差，但是却能在催粮催款、抓拦堵截工作中大显身手，颇受乡镇青睐。

作为基层政府，既不能服务于国家的工业化、城市化战略，又不能服务于辖区内的民众。缺失服务功能，乡镇就真的失去了继续存在的价值了。

四、具体做法举例

河南省规定，平原、丘陵地区原则上不保留3万人以下的乡镇，山区原则上不保留面积不足100平方公里、人口不足3万人的乡镇。乡镇撤销后按整建制并入相邻乡镇。

这样将有14万超编人员面临分流。河南省里规定：每分流1名财政全供人员（目前实行的买断制度，大约一人5万元），省财政对县级财政补助5000元；每分流1名差供人员，省财政对县级财政补助3000元；每撤掉一个乡镇，省财政给县财政补贴50万元。但是实际上这些钱并未真正到达个人手里，所以引起大量的上访事件。

其他省市政策大同小异，只是数据不同而已。

五、后遗症

1、政府控制能力下降。

撤乡并镇，国家行政力量从村庄的撤出，导致对农村控制和动员能力下降，公共事务或公共工程组织能力基本消失。

2、治安恶化。

村庄自治和行政空心化现象，让一些家族势力、非法宗教势力和黑恶势力迅速乘机填补进来，严重危害了农村稳定和治安。再加上村庄大量强壮年劳动力在外打工，留下386199部队组成的空巢村，一些黑恶势力利用这个机会开始渗透到空心化的村庄，导致近几年来农村治安状况不断恶化，不仅影响了农村社会的稳定，而且不少农民的财产受到严重损失。

而且村民间发生纠纷和冲突，或者村民遇到生产生活困难等问题，在以前愿意找政府寻找合法的途径加以解决，政权撤退后，迫使一些村民通过私人途径解决问题，甚至是寻找黑恶势力进行解决。

3、农民负担加重。

一些承担公共服务职能的事业单位和机构同时跟随乡镇撤并而撤并，例如中国农业银行、邮政储蓄和农村信用合作社的网点开始撤离，甚至一些中小学也开始撤离，导致农民寻求公共服务机构的成本增加。影响了农民的生产生活和农村孩子的读书，加重了农民的负担和开支。

4、没有从根本上解决冗员现象，没有达到从根本减轻乡镇政府的行政开支和财政负担的目标。

当前在乡镇工作的没有行政编制的工作人员，大多数是县级政府领导安排进来的，乡镇领导不敢裁减。结果是不裁减无编制的乡镇工作人员，而裁减有编制的乡镇工作人员，结果引起被裁减工作人员不满，乃至上访。

同时裁减的乡镇工作人员大多数采取一次性买断模式，但一般县乡两级政府拿不出安置费。结果是乡镇工作人员随同乡镇撤并而集体搬迁，乡镇政府虽被撤并，但是乡镇工作人员则全部加盟新组建的乡镇政府。

5、导致乡镇政府负债问题更加复杂化，甚至引发债主和乡镇政府之间的冲突。

目前国内大多数乡镇政府都有负债，甚至严重负债。负债少的乡镇与负债多的乡镇合并，结果是负债比较少的乡镇政府和乡镇农民非常不满，因为加重了这些乡镇的债务负担。同时一些负有大量外债的乡镇政府被撤并后，其债务负担无人承担和承认，前后乡镇政府和领导对乡镇债务采取踢皮球的态度，引起一些债主冲击乡镇政府和上访，成为社会不稳定的不定时炸弹。