主题：【原创】反思农业公共政策——历史的经验（一）：概述 -- CHS1

这一节讨论今天的富裕国家在历史上曾经使用过的、以及发展中和转型经济体在过去60年中曾经使用过的农业政策的范围。我们从这些过往经验中，为今天的发展中国家吸取教训。这一节被分作两个子节：投入政策和产出政策。

4.1.1 土地政策：土地使用权改革和土质改良

尽管有些农业活动只使用极少量的土地（例如今天荷兰高度发达的水耕农业），我们还是很难想象没有土地的农业。所以不令人意外的，“土地问题”历史上一直在大多数国家的农业部门发展中占据了中心地位。尤其在经济发展早期，大多数国家都对无地农村人口的问题感到棘手。出于这个理由，土地改革在所有国家关于农业的 辩论中，都在某种程度上占据了中心地位。这里的“土地改革”定义为“把土地再分配给没有土地或者拥有土地过少以至于无法维持体面生活的人”。

我们可以（而且应该）讨论是否创造出许多小土地拥有者的土地改革在各种情况下都是最佳的方案。也许大规模的农业在某些情况下更有效率。许多前社会主义国家显然如此认为，尽管它们过往的经历（匈牙利是个部分的例外）使得它们对集体化的解决方案并不太有信心。在其它的情况里，劳动力对土地的比例是如此之高，以至于通过平均主义的土地改革所创造的土地拥有权从长远上看也许不可维持生计。然而，在许多国家，当与增加农业劳动生产率、稳定农业收入、创造非农业工作（即农村的非农业工作和工业工作）等补充措施相结合的时候，平均主义的（也即再分配的）土地改革看起来运作也很良好。

在有丰富的无主公共土地供应的国家里，土地改革可采用赠送（或者以补贴价格出售）未使用的公共土地给定居者的形式。一个经典的例子是1862年的美国《宅地 法》（Homestead Act）。这一法案赠送160英亩的公共土地（大部分取自土著印第安人）给任何愿意在其上耕种超过5年的人 (Garraty & Carnes, 2000, p. 243)（见图表 1）。在19世纪中期，瑞典皇室在人烟稀少的北部地区的土地也被赠予定居者 (Freund, 1946, p. 125)。

在人口压力显著、土地集中的国家里，人民对再分配的土地改革（即“耕者有其田”）有着自然而然的要求。在前社会主义经济体里，土地改革产生了程度显著的（虽然不是完全一致的）集体化，或者以国营农场的形式，或者以国家主导的合作社的形式。例如波兰和越南南部地区的集体化程度就很低。在社会主义失败以后，这些国家的确“逆转”了土地改革，把大型集体农场和合作社分拆开来。

“新传统智慧”对土地问题的态度相当矛盾。一方面，它相信土地私有制的激励效果，所以会支持把未充分利用的大型农场分拆为业主耕作的小农场。另一方面，它又认为土地市场应该放松管制，以使进入和退出农业变得更容易。

但“新传统智慧”并没有完全意识到这两种立场的潜在冲突。放松管制的土地市场几乎总是导致土地所有权的重新集中，从而抵消了土地改革的成果。例如在智利，在皮诺切特上台之前的土改中获益的人，其中接近一半到80年代中期时就已经把土地出售了；国家减少在信用、推广和其他投入方面的支持，则对此起了推波助澜的作用（见图表 2）。

一旦小于一定程度，一块土地就不足以使农民们在农业中常见的负面冲击下幸存下来 【原注5：显而易见地，这个最小的阈值广泛地依赖于农作物、土质、使用的技术、以及许多其他因素。】。这样的土地迟早会受到冲击，其业主除了出售土地之外别无选择。在冲击中更易幸存下来的大农场主们（包括商业农场主和传统的地主）就可以购买这些分散的农场并扩张。在没有强烈的长子继承权传统的国家里，土地在一两代人之后就会分散，从而使最终的土地重新集中更可能发生。

尽管如此，“新传统智慧”的信徒们仍坚持“没有什么理由可为限制土地出售的政策措施提供辩解” (World Bank, 2008, p. 142)。但是，没有这样的限制，土地所有权就可能重新集中到一小部分人手中。实际上，受到世界银行称赞的日本和韩国的土改，其成功的部分原因可能就在于它们在改革早期对土地拥有数量上限的严格限制（见图表 3）。【原注6：土地市场的缺乏或者过度管制，的确会阻碍农业发展。后社会主义时期的匈牙利因为缺乏土地出租市场而使部分土地抛荒。这部分土地的所有者要么是年纪大的老人，要么是社会主义倒台后被“归还”过去的私有土地的人——这些人实际上已经迁移到城市里了（匈牙利案例研究）。墨西哥由于缺乏把土改（ejido）后 产生的公社土地用来出售、租赁、或者抵押的能力，而使其农业吸引投资的能力受到了限制（墨西哥案例研究）。同时，如果要使土改具有可持续性，某些对土地市场的限制也必须到位。】就是在土改的结果好坏掺杂的印度，对土地拥有数量的限制也被认为在减少土地所有的不平等中扮演了重要角色（印度的案例研究）。

当然，对土地拥有的上限作出限制，并不足以维持土改的成果。要获得成功，土改需要许多措施以提高新产生的小型农场的农业劳动生产率。“新传统智慧”在这方面的立场又一次高度矛盾。“新传统智慧”认识到，要避免再分配的土地改革失败，必须同时“改善获得管理技能、技术、信用、和市场的途径” (World Bank, 2008, p. 42)。然而，它又认为这种改善可以通过更大的市场自由来取得。它没有认识到它所追求的更大程度的市场自由化，有可能使自耕农们更难获得管理技能、技术、信用、和市场等诸多服务。

遥远和最近的历史显示，如要使土改成功并保持其成果，我们需要一系列广泛的政策措施。

首先，只是给予缺乏足够土地的人购买再分配土地的权利是不够的；他们还需要金融信贷。例如，在1789年的大革命之后，法国实行了土地改革，对贵族和教会拥 有的土地进行了再分配 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 28)& (Tracy, 1989, p. 61)。然而，因为小农户们没有足够的钱财购买土地，多数土地被卖给了大农户。同样的问题在1848年革命之后的德国，当农民们获得了购买他们所耕作的土地的权利时，也出现了（尽管这一次有了国家土地银行提供的一些有限融资） (Tracy, 1989, p. 85)。同样的问题也在美国阴魂不散，甚至在1862年的《宅地法》之后也是如此（见图表 1）。作为对比，那些成功地建立了可维持生计的小土地拥有的国家，则对小农户提供了补贴贷款。在17世纪缓慢开始的丹麦土地改革，直到政府在1899年向佃户们提供公共补贴贷款以购买土地形成小土地拥有之后，才得到了确 立 (Kristensen, 1930, p. 232)。在这一新制度下，“小农户们能够以低利率借贷所买土地价值的90%” (Warming, 1923, p. 508)。东亚土地改革的成功也基于相似的补贴融资机制（见图表 3）。

一旦小土地拥有被产生出来，就有必要采取措施防止土地所有权的重新集中。 如前所述，东亚的土改成果能被保留下来，仅仅是因为对土地拥有的上限有严格的限制（见图表 3）。另一个没那么直接和有效的抑制土地兼并的措施，是从立法上禁止把小农场分割得低于某个尺寸。这样可以防止有太多的农场因为太小而无法维持生计和不抗风险。继20世纪初实行鼓励产生小土地拥有的政策之后，丹麦政府又于1925年引进一项法律，禁止对小农场进行继续分割 (Kristensen, 1930, p. 231) 。德国也在20世纪初采用了类似的方法。

即使对土地拥有的上限有限制，大多数土地拥有在一两代之后也会支离破碎。因此，要使土改达到创建可维持生计的小土地拥有的目的，最好辅以补充措施以吸收由于人口增长而产生的富余劳动力。这可以通过创造非农业的农村和非农村工作而实现。东亚的土改尤其成功，一个原因就是城市工作的快速产生（在日本还要算上农村非农业工作的产生），使得土地不必被分割至威胁到生计的地步，日本的情况见 (FAO, 1966)，南朝鲜的情况见 (Francks , et al., 1999)。

还有必要采取措施以稳定农业收入，防止处于边缘的农户经历大的负面收入冲击，并因为绝望而出售其土地。价格稳定政策在如日本和智利那样的国家里获得了成功，在如印度那样的国家里则没那么成功，在如赞比亚那样的国家里则表现得非常糟糕。另外一个可能的解决方案是鼓励、甚至强制实行国家补贴的农作物保险或家畜保险。这一政策在德国、日本和美国都取得了成功，在印度也正日益成功。

同时，还需要努力提高土地的生产效率，以使更小的土地能够养活更多的人。这是因为由于继承的原因，土地会不可避免地越变越小（除非长子继承制的传统非常强大，或者如德国和丹麦那样从法律上禁止土地被分割得过小）。这需要有国家补贴的现代化投入（例如灌溉和化肥），和购买这些投入所需的金融信贷。未能提供这些投入则会严重限制再分配的土地的维持生计的能力，和各项土地改革的有效性。这方面的负面例子包括1958年之后的墨西哥土改（墨西哥的案例研究），阿连德政府治下的智利土改（见图表 2），以及1947年独立之后的印度土改（印度的案例研究）。

另一个保持小块土地具备维持生计能力的方法，就是鼓励土质改良方面的投资。 土地退化在很多贫困的发展中国家是一个严重的问题，例如在埃塞俄比亚（见图表 4）。防止土地退化的措施（例如通过适当的水源和森林管理，防止表层土壤流 失）和为肥力耗尽的土地补充养料的项目（例如重新补充土壤的养分）都很重要。在德国，国家支持的抵押贷款银行为土质的提高提供贷款。在二战后的日本，以德国为榜样建立于1897年的日本劝业银行，以及地方性的农业和工业银行，也提供贷款以鼓励土地改良 (Sugihara, 1996, p. 156)。

智利的第二民主政府（1994-2000）贯彻实施了退化土壤调养计划（PRSD）。该计划为以下活动提供补贴：恢复土壤的含磷量和植被、减少土壤的酸度、 减少土壤的侵蚀、减少其它化学或物理的土壤退化（智利的案例研究） 。【原注7：这项计划的一个组成部分专门面向小农户，并由国家农业发展研究所（INAP）予以管理。对于为土壤保护和恢复而使用的措施和化肥的费用，该部分提供 50%-80%的补贴。计划的另外一个组成部分则服务于除小农户之外的农场主们。它由农业和家畜服务部(Servicio Agrícola y Ganadero or SAG)予以管理，并对以下各项活动的费用提供50%-80%的补贴：减少土壤的酸性、恢复草地、恢复土壤中的含磷量。该项补贴根据竞争性招标进行分拨。】加纳也尝试了类似的计划，但和它在农村信用上获得的成功不同，这一计划成效甚微。在乌克兰，由于经济转型时期对土质维护的忽视，土地生产能力大幅下降，对小型农场维持生计的能力造成了威胁（乌克兰的案例研究）。

土地分散阻碍了机械化，并使得农民们在各处奔波，浪费了农民的时间。这限制了土地的生产效率。我们可以贯彻实施政策以合并分散的土地。 瑞典在19世纪初期至中期 (Freund, 1946, pp. 124-5) & (Tuma, 1971)，日本在20世纪初期 (FAO, 1966, p. 13)，还有荷兰在20世纪20年代 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 30)，都采取了鼓励土地合并的政策。更近的例子，是印度的某些邦（主要是马哈拉施特拉邦、旁遮普邦、和北方邦）“很认真地进行了合并分散土地的项目” (印度的案例研究)。作为对比，匈牙利在后社会主义的土改过程中忽视了这一问题，造成平均每3公顷的土地拥有，就有5到6块土地处于不同地段。这种分散被 视作“匈牙利合理利用土地的最大障碍之一”（匈牙利的案例）。