主题：关于省直管县，06年写的一篇文章 -- 冷逸

说明一下：这不是一篇完整的文章，只是一部分。因为是发表的文章，所以语言上有些枯燥。稍微做了点修改，把注释都删去了。

之所以将三年前的东西翻出来，是因为葡萄老大所发的关于“省直管县”改革的新闻。最近没有对此做进一步的探究，但觉得自己三年前的观点和今天大体一致，所以发出来就教于方家。

财政权是管理权的基础，县级政府财政权的增强，必然相应地扩大其在项目审批、经济调控、公共服务方面的权力，而市一级财政就丧失了相当大一部分过去从县获得的财政来源，削弱了在整个行政辖区内提供公共服务的能力，而只能集中于城市区域的管理，从而实现县市平权、省直管县。在实践中，从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁、湖南等省就已经先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，2005年7月，吉林将“强县扩权”进一步扩大到全省范围内的县域，开始在全省41个县全面推广这一改革。2006年，湖南开始从县级干部中直接提拔省直部门领导，这一举措也是进一步加强了省县之间的联系与互动。而已经有了“减少行政层级”这一伏笔，县级政府的全面扩权与省直管县制度将是呼之欲出，不会仅仅局限于财政管理体制的范围内。

即使是全面推行了“省直管县”，这一改革的影响似乎仍然局限于基层，而对以中央与省的关系为核心的中央和地方分权没有太大的影响。但值得注意的是，对于县而言，“扩权”并未给予其完全的自主权，而仅仅是把原属于市的权力下放一级，扩权之后的县仍然要在获得扩权的范围接受上级国家机关的领导，只不过领导者从市变成了省。因此，为了避免扩权之后出现的县级政府行为失范，省就必须加强监督，原来由市分散履行的对县的监督均集中到省一级，而省原来承担的对市的管理和监督仍然不变，这样一来将会极大地增加省级政府的工作压力。 要解决这个问题，只有两种选择，一种是降低监督的力度，也就是放松对基层的约束，给予更大的自主权，省政府有限的精力只用于对少数重大事务的监管。这样一来，改革将会基本上导向一个分权的后果。另一种则是增加监督者，也就是此前所倡仪的“缩省”方案，通过对现行省区行政区划的拆分和调整，将一级行政区由现在的32个增加到50～60个左右，从而使每个一级行政区下辖的二级行政区数目大大减少，缓解管理压力。这样将会从根本上动摇自元代以来逐渐形成的省域格局，而长期以来关于省籍认知的一整套文化系统也都建构在现行的省域基础之上，同样将会在根本上遭遇冲击，关于一个统一国家的认识将会得到强化，中央的权威从而进一步增强。 这样一来，将在很大程度上加强中央集权。

考虑从分税制开始，到一系列立法措施，再到党内的思想、组织、人事策略，无不更加强调中央的权威，更加强化权力行使的集中和统一，因此似能预测，十一五规划提出的新的改革方案，仍然将在这一进路上展开。那么，这是不是一种“头痛医头，脚痛医脚”的简单反应？难道我们又要开始新一轮的“一放就乱、一乱就收、一收就死”的循环运动？

今天所存在的中央与地方关系之困局，较之以往的这一问题最大的一个特点即在于其生成于国家转型的背景之中。在转型中，通过法律、市场这样的技术，实现了国家与社会的分离，而在分离之后，国家的权力部分收缩了，作为国家代理人的地方政府更容易与当地的地方利益相结合，成为一个具有独特的自我利益并加以自我捍卫的主体。在这种情形下，中央与地方之间的利益冲突前所未有的激烈起来。而中国是一个“没有政治的社会”。 在这个“没有政治的社会”中，中央与地方的分权也不是政治的，而是“行政分权”，是在排斥其他社会集团的政治参与的前提下，在行政系统内部基于调动积极性、提高行政效率的目标所实施封闭的分权过程。伴随经济改革的进行而实施的政治改革，仍然始终是在这个行政分权的框架内展开，中央政府根据自己的需要决定权力的收与放。这个封闭的行政分权体系，正是困扰当前中央与地方关系的症结所在，因为没有政治的参与，权力的边界并未划清，中央只能靠人事任免、组织纪律这样的手段制约地方。在国家转型的过程中，权力一旦下放，就失去了其他约束，与地方精英结合起来对抗中央政策；而一旦回收，地方就立即失去了积极性，中央也不堪重负。因此，要从根本上解决困扰中央与地方关系的种种问题，就必须超越行政分权。

超越行政分权的思路不在于以立法或司法手段进行分权。法律总是一袭“政治的晚礼服”，只是在政治之后出场加以确认，如果希望在政治的解决方案完成之前，依靠超前立法进行设计，则不免强法律之所难。面对转型的中国，我们更需要从更加宏观的视角加以思考，在转型中探讨“国家建设”。即要实现从“民族国家”到“文明国家”的建设。

所谓从民族国家到文明国家，正是由于此前所提到的，在国家转型过程中，新的“国家——社会”结构中产生了多元化的力量、多元化的主体意识，机械性社会团结转向有机社会团结，传统的维系社会凝聚力和中央对地方的领导的手段和力量失效，因而需要新的社会控制方式。国家建设很难说是一个具体方案，更难说有明确的操作技术，而是一个共识，是在这个共识之下整合各种能够对转型社会加以调控的手段和力量。所谓中国的“和平崛起”，正是要不仅以“民族国家”、更要以“文明国家”的身份崛起。如果确立了这一国家建设的共识，从“文明国家”的建设这一主题出发，我们得以更好地审视当前关于中央与地方之间分权问题的各项制度设计与实践，发现看似无关的制度之间的逻辑联系或是冲突。

在国家政治合法性方面，“和谐社会”与“科学发展观”的提出，成为了对政治合法性来源的重述。在中国经济高速发展已经惊人的持续了近二十年之后，无论是政府还是民间都意识到，经济不可能实现永续的增长，而必然会面临增长的放缓乃至经济衰退，因此，将政治合法性建立在经济增长之上，将变得越来越危险。 而通过树立“科学发展观”，以“和谐社会”易位“以经济建设为中心”，政治合法性就有了一个稳定的保障。而这就对地方政府的竞争提出了新的要求，传统的追求GDP增长的竞争模式过时了，经济的高速增长并不一定就代表政绩从而获得相应的政治利益。

但是，如果地方没有足够能力的话，不可能提供有效的公共服务，而在一个社会发育并不充分的转型时期，“小政府”并不会必然地就带来“大社会”，相反倒有可能是“小政府、小社会”乃至“小政府、黑社会”。这时，就需要中央政府通过财政转移支付提供有力的物质保障，使各个地区的地方政府都能有能力履行公共服务的职能。这一问题在基层农村表现的更为明显。十一五规划中所提出的“新农村建设”，其核心内容就是通过加大财政投入，加强基层政权与组织建设，提供更多的公共服务，从而强化国家对农村的整合，避免广大农村被边缘化。

在十一五规划中还提出了一系列加大农村基础教育投入的措施，这些措施并非简单的减轻农民负担，更重要的是，要依靠教育培养国家认同和核心价值观。通过向每一个公民提供一致的基础教育，一套关于国家和文明的核心价值观在潜移默化中为大多数民众接受并内化，从而把对家庭、宗族、地域的忠诚转化为对整个民族国家与文明国家的忠诚，国家意识建设就植根于教育之中，并构成国家“软实力”的重要部分。

今天，转型社会背景中对国家的要求更加全面，国家能力内涵更加丰富，国家建设的范围远大于经济建设，中央与地方分权也就不仅仅着眼于推动经济发展，而一定要把加快培育一个作为“文明国家”的统一中国作为当前最重要的任务。文明国家的建设绝不等于集权国家的建设，加强国家核心价值观与国家认同绝不意味着权力的高度集中和封闭。国家建设的根本还在于通过加强民主，扩大公民的政治参与来塑造政治合法性。这就要求政治更加开放，使个人能够直接地感受到自己与国家之间的联系，从中培养出国家认同，而不是仅仅与最基层的国家代理人发生联系。而这又对法制建设提出了要求，只有建立起了法治的公共空间，民主的政治参与才能成为现实。民主的政治参与，是打破“没有政治的行政分权”这一封闭体系的重要力量。而在民主与法制建设保障之下，国家能力的增强将推动国家转型在更加平稳而高速的轨道上运行，并最终完成文明国家的国家建设。

• 您这个思路很好