主题：西选之七天：内地集体所有制乡镇企业的兴衰和中央政策背景 -- 七天

@雪夜灯光 接着给老王捧场。

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改开后的乡镇企业基本都是集体所有制，用以区别全民所有制。其所有权既不是全民、也不是个人，而是乡村集体，是农村基层政府的财政支柱。乡镇企业的衰败（以下把“集体所有制”省略），是一连串政策共同作用的结果，这些政策，由有专门针对农村的，也由针对全局的。

一般来说，中央制定政策，都是有配套的：拿走你的馒头，最起码要给你一窝头。然鹅，那段时间的政策，夺走馒头后不仅不给窝头，回头还要把你的野菜粥也端走。

在我看来，对农村影响比较大的政策有：87年财政包干、88年《土地法》、89年银行退出农村、92年南巡、94年分税制。一串天雷，把农村打进深渊。其中最大的雷，是88年《土地法》。而正是这个《土地法》，给中国带来了土地红线问题。

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先从分地开始说起。

有关分地，老西河的时候认真的讨论比较多，水平都比我高，这里不赘述。这里既然提到了乡镇企业，就说一下分地后乡镇企业蓬勃发展的一个重要因素：用地权。

分地之前，农民自主权有限。分地后，农民获得了很大的自主权，可以因地制宜经营自己的土地。比如说粘土地，种田产量不高、费力不少，如果用来挖塘养鱼种藕，并开砖厂用挖出来的粘土烧砖，经济效益要好得多。

虽然从理论上讲，每个农民都可以自主的经营自己的土地，但实际上不可能（不能影响别人的地），所以集体建设用地的权力在乡村政府。

也得多亏老一代农民深受几千年农业社会的影响，对良田、粮食生产有着非常特殊得感情。在当时，占用良田属于“败家子”行为，是受人唾骂的。所以当时的集体建设用地大都是坏地、而且占起来非常节制。如果当时的农民有现在的思维，而用地权又在乡村一级的话，估计现在的中国就剩不下什么耕地了。

这个用地权的含金量巨大。一亩地如果用来种田，一年也就是几十、几百块钱的收益，如果用来发展工商业，一年就是成千上万元的收益。所以农地一旦变成工商业用地，马上身价百倍。而当时的经济又是短缺经济，产出东西不愁卖不出去，所以你只要有地，银行就给你贷款。再加上60后大量成为劳动力，有地、有钱、有人、有市场。

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84年取消公社、设立乡镇，基层组织形式发生根本变化。以前公社掌握主要资源，统收统支，财税很简单，只有一个财税员。分地后，资源分散到农民手里，需要把税一个个收上来；乡镇做事也不能直接组织民工，收支都复杂了很多。所以84年撤销公社后，变成财务所和税务所，94年税务所又分为国税所、地税所。总而言之，政府规模大大膨胀了。

机构膨胀这朵当时还很小的乌云，后来成了大问题。

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87年财政包干是中央财政困难的结果，基调是财权上收、事权下沉。

80年代初，农民也是享受一点国民待遇的，国家财政不仅拨钱给农村搞合作医疗、还帮助农民建立社会保障体制，农村教育中央也给钱、村小也有公办教师。87年财政包干，乡里和县里签协议，按当年的产值定下一年上缴县里的提成（不叫税收，叫提成），逐年加码；而农村所有的事务全部由乡镇政府负担，后来连军烈属的费用都不拨钱了。

虽然负担加重，但是地还在、银行还给贷款、60后70后不断成长为劳动力，希望还在。

然而一个更大的天雷正在路上。

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84年取消人民公社，88年就开始反思，其中就包括反思乡镇企业发展过度的问题。摆在台面上的原因是土地浪费（低水平重复建设）和污染问题。根本原因是中央经济困难、而基层政府财政状态良好。

88年颁布《中华人民共和国土地管理法》收走了乡村的用地权。此后，乡村变更土地用途，需先把土地国有化、变更用途，然后再以很高的价格从国家买回来。也就是说，土地增值这块收益被中央拿走了。

失去土地使用权的乡镇企业也失去了银行支持。以前自己有地就可以发展企业，现在要先拿出几年的收益买地，风险大大增加，自然失去了银行的支持。

89年开始，国家对乡镇企业减少税收、信贷支持，明确规定“乡镇企业发展所需的资金，应主要靠农民集资筹措”。银行退出农村。

工业用地那么贵、银行不给贷款，当时的通胀动辄20%，农民攒钱的速度赶不上通胀速度，靠农民集资如何发展工业？

60后70后是中国的婴儿潮，8、90年代每年都有大量新的劳动力进入社会，没有新的就业岗位接盘，农村剩余劳动力问题开始日益突出。

既然用地权被收走了，基层政府的组织形式和职能也要做相应的调整（减少基层政府事权、精简机构），然而在调整的过程中64发生了，“联产承包责任制”成了改开的牌坊，再也碰不得，于是调整做成了夹生饭：钱拿走了，包袱留下了。

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88年《土地法》导致了更加严重的土地浪费和污染问题。

前面说过，由于老一代农民深受几千年农业社会的影响，对良田、粮食非常执着。占用良田属于“败家子”行为，是受人唾骂的，所以当时的集体建设用地大都是坏地。虽然有污染，但由于是自己的地，用起来也非常节制。

88《土地法》颁布后，理论上流程应该是这样的：乡镇根据需求选好预备改变用途的地块，向中央申请；中央审核申请、丈量地块、国有化、变更土地用途；乡镇最后交钱把地买回来。

然而，中国有几万个乡镇，以当时的通讯交通条件，累死工作人员也干不了这么多活。

所以他们选择了最容易操作的方法：跑马圈地、成立开发区。你要办企业，到开发区交钱买地、否则免谈。这么一圈，就把大量的良田也圈了进去。而开发区外面的地，就算是坏田，你也不能用来干别的。

由于农业用地和工商业用地价值差别太大，所以大家都疯了一样圈地。然而由于地价太高，多数企业只能望洋兴叹，所以很多地圈完了就在那里荒着。而那些进了开发区的企业，由于花了大价钱，而且地不是自己的，为了尽快收回成本，用起来没有任何节制，于是造成了更加严重的污染问题。

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跑马圈地又导致了宅基地的失控。

在我的记忆里，80年代很少有宅基地占用大田的现象。基本都是在已有建设用地、边角地里腾挪。然而从90年代开始，从支书到村民都想着如何占用农田划块宅基地，给我的感觉就是“不过了”。占用农田划的宅基地要好得多，房子整齐、道路也宽敞。与其攒着被国家收走，不如自己把它享用了。

后来脑袋活的就想办法多占宅基地，在家里办作坊。既然国家“只准州官放火、不许百姓点灯”，百姓只好自己想法自救。

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92年南巡后，东南沿海获得了廉价的土地使用权、优惠的财税、金融政策，而内地农村则承担了“守住土地红线”的“光荣任务”，于是1亿民工东南飞。

那时的民工不叫民工，叫盲流。盲流的意思是从农村盲目流入城市的人。为什么是盲目流入？因为农村实在没饭吃，只好盲目逃离。所以民工不叫民工，叫盲流。

上大学的时候听政治老师说，人代会上江西的代表都跟中央领导急了：一山之隔政策天上地下，再这样我们不干了。（然并卵）

94年分税制，再一次“财权上收、事权下沉”，基层负担再次加码。========

回头再说乡镇企业。

前面提到，84年撤销公社导致基层机构膨胀，87年财务包干进一步增加了基层负担。这些钱从哪里来呢？大头是乡镇企业，小头是农民。

然而88年乡镇企业失去了用地权，负担却不停地增长；农民的负担也在增长。

农民负担增加导致购买力下降，农民购买力下降导致乡镇企业没有市场，乡镇企业困难进一步加剧乡镇财政困难。乡镇财政越困难，农民和企业的负担就越重，这就形成了恶性循环；直到集体所有制乡镇企业完蛋。

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然后基层政府的负担就完全压在农民的头上，就是臭名昭著的“三提五统”。负担加重导致种田赔钱，种田赔钱导致土地抛荒，土地抛荒导致公粮难收，于是基层政府开始收旧社会才有的“人头费”。从刚出生的婴儿到80岁失去劳动能力的老人，每年都要交几百块钱的“人头费”。

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三农问题日益严重后，中央下文件要求减轻农民负担，要求农民负担不得超过产值的x%（个位数）。这又间接催生了产值注水问题：因为基层政府需要钱，上边不给，政府自己又不事生产，只能从农民手里抢。中央规定农民负担比例，就虚报产值，然后以虚报的产值为基准从农民手里抢，既抢到了钱，又不违反中央规定。

然后呢，产值成了政绩，政绩出官，官出数字。注水既能收钱，又能升官，于是注水越来越严重。