主题：自牛顿以来的科学家 -- foundera

第7章　国家科技政策与科技体制

　　我认为阻挡科学进步的最大障碍是社会的，可分为两类：经济和意识形态的。在经济方面，贫穷往往是个障碍。但近年来愈来愈清楚，富裕也会成为障碍：钞票太多的结果是思想太少。在这样的逆境中虽然也有进步，但科学精神却陷入危机。“大科学”可能毁掉伟大科学，刊物激增可能扼杀思想：宝贵的思想反而被这种洪水淹没了。在意识形态障碍中人们看得最多的，是意识形态的偏执或宗教偏执，一般都带有武断而缺乏想象。　　　　――波普尔

　　过去的科学从来没有像现在这样和国家的利益和社会环境结合起来，个体科学家的无偿的、自由的探索正在让位于国家、企业或者社会资助的项目研究，依靠简陋设备和仪器进行的低成本的研究正在让位于更复杂、更昂贵的大科学研究，单个科学家的独立研究正在让位于网络化、全球化的协作研究。因此，一个科学家必然要关注国家的科技政策和科技体制，以便能够争取到更多的课题经费，并在适宜的体制下创造出科研成果。

1、国家与科学家的互动关系

　　索林根（Etel Solingen）通过结构分析和实证描述，给出了关于国家与科学家的互动关系4种典型模型[1]。从模型1到模型4，科学家的自治程度与他们承担的义务性责任的比值逐渐减少。每一个模型中，科学的精神与政治体制的精神存在着不同尺度的张力。

　　模型1为“幸福的融合”（happy convergence），假定国家结构与科学家的兴趣和动机达到高度的一致。科学家不仅被提供了探索的内在的自由，也有通过激励系统（公共性质的和私人性质的）和知识产权认可而流动的自由。尽管这种模型会给基础研究带来一些弊端，但这种弊端能够通过制度化的渠道解决。科学家的互动关系发生在有竞争性基金组织、斗争性政治团体存在的多元化的、分散的环境。高度的开放带来科学的相互关联：国内、国际、私人与科学家共同投资也共同分享科学研究。这一模型的典型是美国、法国、德国等。

　　模型2 反映了国家与科学家之间的潜在的张力，这种张力产生于国内控制系统或者国际互动约束方面的中等程度的不满意，科学共同体用“被动的抵触”（passive resistance）来回应这种张力。与政府部门尤其是军事部门签订的科学合同条款减低了科学的自治和与国际同行交流的自由，不过从科学探索的观点来看，这种程度是科学家能够承受的。国家控制和资助大部分科学研究，主要用于出于国家安全考虑的军事研究，而不是为促进国内外经济发展的研究。由于科研经费的到了保证，科学家不用到处筹措经费，特别是与企业打交道。科学共同体在一个相对自治的环境下工作，使得他们对军事研究并不特别反感。这一模型的典型是原苏联的列宁、赫鲁晓夫和戈尔巴乔夫领导时期和德国纳粹时期。

　　模型3为“仪式的对抗”（ritual confrontations）。一方面，一部分科学共同体中或多或少地有一些日常的抱怨和不平；另一方面，政府官员中也对科学家存在着敌意。科学家的行为受到政府的较为严格控制，科学家之间的交流尤其是与国外的同行之间的交流很少，科学家的发现的优先权得不到保护。科学研究的规划（即使是市场经济的国家）取决于国际安全与经济地区的需要。在非多元化政治的国家里，特别是出于国家外部安全的考虑，科学探索就受到政治气候的高度限制。这种关系在一些独裁的工业化国家存在。

　　当仪式的对抗发展到更加极端的仇视的形式，则导致了模型4―“致命的遭遇”（deadly encounters）。在这个模型中，政治义务完全代替了科学的自治。“保卫政权”成为科学实践的标准，理论研究被称为是“反社会的”。尤其严重的是，科学家成了迫害和清除的特别目标，通过逮捕入狱或者是强迫流放等残酷手段致使一代科学家的消失和整个科学学科的衰落。这种关系的典型案例是原苏联的斯大林主义时期、中国的文化大革命时期以及一些军事化的发展中国家。

　　这4种典型模型在现实中同时并存，在一个国家里不同的时期也发生转变。如美国的原子弹工程、氢弹工程就破坏了“幸福的融合”，斯大林时代后期苏联 “被动的抵触” 暂时取代了“致命的遭遇”，改革开放后中国的科学政策发生了很大的变化。

2、国家科技政策

　　在一个国家内，为实现一定历史时期的经济、社会发展路线和国家建设任务在科学领域内采取的行动和规定的行动准则，称为国家科技政策，包括这么几个方面：科技资源（科研人员、科研投入、科技装备、信息资源等）配置、科技成果评价与应用、科技体制（组织结构及相应的管理制度）改革、国际科技交流及其相应的国家法律、部门法规、各种条例。

　　科技政策的一个重要方面就是科学选择。科学选择是在一定范围内，通过确定优先领域，对科学研究活动未来的发展进行干预和调控的过程。其目的是，通过优先领域的研究，促进科技资源的优化配置，促进科技与社会的协调发展，是有限的科技投入能够获得最大的知识和技术的回报。科学选择是必要的，这是因为：①各学科的发展是不平衡的，每一个时期都有不同主导学科即带头学科。在这一时期，选择一些具有战略意义的学科或研究领域给与重点支持，能够促进一个国家或地区的科学事业的繁荣；②科学发展从小科学走向大科学时代，科学已经使自己变成了一个需要巨额经济支持的庞大的结构体系。科研经费的需求和科研队伍的需求不断加大与资源的有限成为一对矛盾，政府、科学家都要对研究领域做出取舍的判断；③科学与政治、经济、军事的关系越来越紧密，在国家和国际合作的水平上有组织有计划地发展基础研究是当今世界科学发展的趋势，由国家组织的大规模的科研活动在科学事业中的地位日益突出。因此，国家需要在哪些领域增加投资以保持领先地位、在哪些领域跟进先进发达国家、在哪些领域利用他国的发现和发明等，是科学选择必须回答的问题。

　　例如，美国科学政策的主要特点是：在科学领域中广泛投资，把基础研究经费主要投向大学，并将教育和研究相结合。美国技术政策的主要特点是：着眼于未来，适应全球竞争环境，以提高整体生产力和国际竞争力、促进经济增长为目标，政府与企业共同投资于关键技术的创新。

3、科技体制与管理制度

　　因为现在比过去任何时候都更加需要科学家的合作，需要众多研究者和科学家集体集中力量来解决重大的科学问题。科学研究者活动的集体性，成为现代科学进步的基础。为了提高科研效率、改进科研管理，要求探索科研组织和管理的最佳形式。科技体制包括科研组织结构和科研管理制度两部分。

　　科研组织结构是指科研力量（人财物手段）分配的格式或布局，静态结构反映分配的数量比例关系，动态结构反映相互之间的联系和反馈。

　　按照所有制和经费来源的不同，一个国家的全部科研组织可以划分为政府科研机构、企业科研机构、高校科研机构和非营利科研机构组成。它们相互独立又相互联系，如有些国家的国家实验室往往由企业、高校或非营利机构代管，称之为国有承包经营实验室；政府科研机构也负责有限范围内的管理活动，向其它科研机构委托部分科研项目。

　　通过比较政府科研机构、高校科研机构、企业科研机构和非营利科研机构的不同，国家就在政策、法规和制度的设计和执行上区别对待这些科研机构。综合各种科研机构的特点，可以归纳出非营利科研机构与国立科研机构、企业科研机构、高校科研机构的区别（见表1）。

　　表1 不同科研机构的区别

　　 政府科研机构 企业科研机构（技术开发中心） 高校科研机构 非营利科研机构

经费来源 几乎全部R&D经费来源于政府 20%左右的R&D经费来自于政府，其余来自于企业销售收入和为社会提供有偿服务 60%的R&D经费来源于政府，其余主要来自于学校资金和为社会提供有偿服务 政府资助、社会捐赠、为社会提供有偿服务

主要职能 从事政府需要的、特定的基础研究与应用开发研究 主要从事为企业赢利服务的新技术、新产品、新工艺的开发 主要从事基础研究和基础应用研究 主要从事公益性研究和技术、咨询服务

人事管理 接受政府管理，采用和政府公务员基本相同的人事和分配制度。 接受企业管理，采取与企业员工基本相同的人事和分配制度。 接受大学管理，采取与大学教师基本相同的人事和分配制度。 接受由多种人员构成的理事会管理。工资普遍低于政府公务员和企业员工，通过其它补偿完成。

财务管理 向政府提供年度科研预算，或由政府直接拨付项目资金 向企业提供年度科研预算，或由企业按销售额比例直接拨付项目资金 申请政府资助项目、校内项目，承接各类合同项目 申请政府资助、募集捐赠，按现有资金状况安排研究项目

财政政策 属于政府机构，享受免税待遇 享受企业相关扶持政策 享受国家对大学的相关政策 独立的税收优惠政策

　　科研管理制度则规定科学技术在整个社会中的地位，与社会其他形态的相互关系，以及科学技术体系结构中的侧重点。其范围包括科研享有多大的自由，在多大程度上对科学进行管理；用什么方式管理；科技与政治经济程度的相关程度。

　　一个国家的科技管理制度对其社会的科学能力影响极大，或者削弱、窒息、扼杀社会的科学能力；或者对社会的科学能力起发酵、催化、放大的作用。

　　科技的发展对管理体制提出了双向要求：既要保证小科学的充分自治，又要对大科学项目实行控制和管理。

　　让科学充分自治的理由是：因为科学劳动的重要特点是创造性，让科学家沿着自己的科学思想的自然发展进行研究是取得成功的保证；科学前进的内在动力是对科学的热爱、兴趣和求知欲；由于科学劳动的探索性特点，学术交流、学术竞争和人员流动史科学繁荣的生命；科学发展中外部的粗暴干预曾造成不少的严重后果。

　　如果一个国家让科学充分自治，就会导致自由科技体制。在这种体制中，科研前进来自内部的指令，按其自身规律发展，学术领导、同行评议起控制和决定作用；其特点是柔，对应分散的结构。优点是科技潜力容易发挥，调节灵活；有充分的流动和竞争；缺点：经费、重大的科研手段和条件依赖外部供应；大项目研究依赖国家组织和科学管理系统的配合。这种自由科技体制又称为多元分散型科技体制，以美国为典型。

　　对科学技术研究活动加以控制和管理的理由是：科研规模越来越大，难度越来越高，科学的管理已成为一种决定性因素；科技的发展出现了人类意料之外的危害，人们意识到不能对技术的发展放任自流，而必须权衡利弊，加以控制；科学内部的探索方向与社会的迫切需要并不总是吻合的；科学技术体系结构的日益复杂化。

　　如果一个国家过多对科学实施控制，则通常采取计划科技体制。在这种体制中，对科研实行从外向内的、自上而下的集中权限管理。科研的指令来自外部的计划，其特点是刚，相应的结构是多层次、多条块；优点是便于集中力量，有利于大科研项目的进行；缺点是僵化；只有纵向联系没有横向联系。这种计划科技体制又称为集中型科技体制，以原苏联最为典型。

　　现代科技体制则是自由与计划的结合。多数国家朝着集中协调型科技体制发展。国家提供科学基金资助科研机构的自由研究，同时又对一些大的科研项目实行计划管理。

　　不管是自由还是计划，每种模式都各有优点，不能简单地肯定或者否定，同时在实施过程中又不断地进行调整变化。当考虑科技体制与管理制度时，应该注意到以下几点：

　　首先，科技体制不仅是具体科学技术活动的组织管理形式，而且反映着科研这一特殊生产活动中人与人之间的关系，反映着某种特定意义上责、权、利的分配关系。科学技术是第一生产力，科技体制就必须为生产力的发展服务，必须为经济建设服务。一个合理的科技体制应该同一个国家、地区的体制特别是经济体制协调一致，并受其制约。因此，政府干预科技体制成为必然。

　　其次，一定的科技体制，是为了有效地组织科学技术活动而设置，它必然需要适应科学技术发展和科学技术体系的客观规律性要求。例如，基础研究的探索性要求科技体制提供足够的时间和资金的支持；科技产业化要求科技体制适应产业发展特别是企业发展的要求；科技社会化要求科技体制能够发挥科研系统的整体效应，与经济、教育、文化等协调发展；科技全球化科技体制能够保证更多的国际合作与交流的进行。

　　第三，科技体制中组织结构和管理制度是互相关联的。同时如果结构设计不合理，制度也不能发挥作用。中国的科技组织结构是政府和事业单位的两分结构，而市场经济国家特别是美国的科技组织结构为三分结构（政府、企业、非营利机构）。在发展经济的时期，企业科研则占有重要的地位，而在军事对抗的时期，则政府科研的地位则相对突出。从美国40年来研究与发展（R&D）变化情况可以看出这一点。

　　近40年来，美国R&D投入逐年增长。前20年缓慢增长，其原因就在于苏美之间的军事对抗，政府花了大量的科技投入用于军事研究。而1978年后增长速度明显加快。1988年后，联邦政府投入基本不变，企业投入则剧增，因为这时冷战已经结束。到1998年，企业R&D投入已占到全部R&D投入的60%以上。因此，企业已经取代政府成为R&D投入的主体。

数据来源：Science and Engineering Indicators-2000

　　R&D投入中，1953年至1983年，用于发展研究、应用研究和基础研究的费用同步缓慢增长，但1983年以后的20年间，用于发展研究的增长速度明显高于基础研究和应用研究，而以基础研究增幅最小。

数据来源：Science and Engineering Indicators-2000

4、国家科学基金

　　科学基金制是一种无偿资助基础研究的行为。科学基金制是科技管理体制的一种形式，即通过建立基金，根据设定的资助范围和目标，择优资助科研项目和进行科研资源的管理方式。科学基金制具有公开竞争、公正合理以及灵活等优点。实行科学基金制，其实质是从制度上创造一种高效率的竞争机制，把竞争机制引入科研管理系统，以改变传统的拨款的管理方法。科学基金的来源有私人、私人组织和企业，但更大部分来自于政府。

　　19世纪是基金会蓬勃发展的时期。例如，1860年建立的德国的洪堡基金会接收来自各国的捐助，因此也为世界各国的青年科学家提供到德国大学或研究机构进行基础研究的奖学金。1864年，英国成立了爱丁堡大学贝特基金会，它资助英国的教育和科研事业。1895年，按诺贝尔的遗嘱设立了诺贝尔基金会，为世界各国最优秀的科学家提供奖金。目前，诺贝尔科学奖已成为世界最有影响的奖励。美国有世界上数量和规模最大的私人基金会。20世纪初，美国政府在税法中对私人基金会及其捐款人给予免税优惠，一些私人财团相继建立了以个人命名的私人基金会，如洛克菲勒基金会、福特基金会等。

　　世界各国都建立了国家管理的基金会。1932年日本成立了日本学术振兴会，成为日本政府资助科学研究活动的重要组织，它的宗旨是鼓励学术研究，援助研究人员，促进国际学术合作的实施，振兴其他学术研究。英国的联邦基金会、瑞士国家科学基金会、比利时的科学研究基金会等，都是国家科学基金会，都对各自国家的科学发展起者重要的作用。

　　在万尼瓦尔?布什(Vannevar Bush,1890-1974)的建议下，美国联邦政府于1950年建立了国家科学基金会。基金会通过发起科学研究、鼓励和支持科学教育的改进、赞助科学情报交流，来履行其职责。国家科学基金会本身部进行研究或教育项目。基金会赞助数学、物理、医学、生物、社会以及工程科学等方面的科学研究和教育项目，但不赞助临床医学、艺术以及人文学、商业或者社会工作方面的项目。

　　中国于1982年试行科学基金制，1986年成立国家自然科学基金委员会。中国的科学基金赞助项目分为面上项目（自由申请项目）、重点项目和重大项目三个层次和国家杰出青年科学基金等专项基金，分别给予不同程度的资助。国家科学基金制的好处是保护科学家的自由选题的研究。基金项目的选择是由下而上的，即由科学家自行申请项目，通过同行专家评议后就能得到资助。

5、科技发展计划与项目实施

　　国家科技计划是指根据国家科技发展规划和战略安排的，以中央财政支持或以宏观政策调控、引导，由政府行政部门组织和实施的科学研究与试验发展活动及相关的其它科学技术活动。国家科技计划是国家解决社会和经济发展中涉及的重大科技问题、实现科技资源合理配置的重要手段。

　　国家科技计划具有导向作用。在市场经济中存在着不同的利益主体，这些利益主体按照利益最大化原则以不同的程度、用不同的方式、在不同的方面、为了不同的目标介入到科技活动中。实施科技计划的作用在于，在承认不同利益主体的自主性的前提下，引导社会各方面的科技活动围绕国家战略目标来进行。国家可以凭借科技计划的资源调配功能，引导和激励各种社会集团积极介入到科技活动中；以科技计划明确的目标定位和重点任务，引导全社会的科技活动围绕国家战略目标开展(如促进经济结构的战略性调整，发展高新技术及其产业等)；通过实施科技计划，建立有利于全社会科技活动的知识基础设施，为全社会的科技活动提供一个平台，引导社会各界积极投入科技事业。如美国的“信息高速公路计划”、中国的“重点实验室建设计划”、“工程研究中心建设计划”等。在市场经济中，围绕着公共利益的需求，通过科技计划的实施，开展具有特定的、具体的目标的科技活动，如解决与国家安全、公共健康和福利、环境保护、基础设施等有关的重大科技问题。在实现科技计划的定向作用中，政府一般是科技活动的直接投资者，并按照相应的契约规定(如政府采购合同等)获取回报。在市场经济条件下，由于科技活动的外部性，市场对科技活动的调节作用存在一些盲区。科技计划的作用之一就是政府通过直接或间接的方式介入到这一区域，弥补市场不足，实现科技活动的延伸效果。如基础研究，科研基础设施和条件建设等，以使更大范围的社会集团受益。通过科技计划在较大范围来组织整合各地、各部门和各领域的力量，集中有限资源，促进国家目标的尽快实现。

　　经验表明，即使在市场机制比较完善的国家，科技活动在一定时期或一定范围内也有可能存在着局部的或阶段性的系统失效问题。从系统的角度或协同性的观点，理顺或建立系统内部间的关系，并监控和调整系统的组织发展演变，有助于保证整个科技系统的顺利和高效运行。强调科技计划体系，有助于协调各个计划，实现集成，促进整体目标的实现。将科技计划体系看作经济和社会发展大系统的子系统，有助于从系统的角度设计和创造科技计划顺利实施所需要的条件和宏观环境。

6、一个案例：1953～1964年苏联的航天技术领先的原因[2]

　　在赫鲁晓夫执政时期，苏联的航天技术取得了巨大的成就，标志形成就为①1957年3月3日苏联科学家成功进行了世界上第一枚洲际导弹的发射试验，而美国发射洲际弹道导弹早了9个月；②1957年10月4日，苏联成功发射世界上第一颗人造地球卫星，比美国发射“探索者1号”早了3个多月；③1961年4月12日，苏联成功发射第一艘载人宇宙飞船，比美国发射“水星6号”早了10个月，苏联宇航员加加林成为第一个进入太空的地球人；④苏联在1963年6月相继发射的“东方5号”和“东方6号”宇宙飞船的编队飞行并同时安全返回地面。

　　苏联航天技术大幅度领先于美国的特殊原因是：第一，苏联共产党和政府高度重视。为保证苏联科学的领先地位，苏共中央20大首次将有关科学技术列入国家发展规划。在这一阶段，苏共中央全会的议事日程上总是列有科技发展问题。航天技术得到国家的重点支持，承担重点课题的科研机构可以获得政府提供的国内外第一流的设备、装置、仪表、试剂及科学研究必须的专用设备。第二，为杰出科学家提供了特殊的政治和科研环境。赫鲁晓夫上台后，把很多遭到迫害的科学家解放出来，迅速提高了科学家的政治地位。著名火箭专家科罗廖夫从劳改营获释后，因为受到了党和国家领导人的绝对信任，立即投入了火箭与飞船的研究。科罗廖夫后来成了人造地球卫星、地球物理火箭和载人宇宙飞船的总设计师，随时能直接谒见赫鲁晓夫，并能经常参加苏共中央政治局会议。在科罗廖夫的领导下，一大批空间科技方面的精英被组织了起来。政府对做出杰出贡献的科学家，给予了多种特殊形式的奖励，特别是颁发奖章和勋章，在一个以政治地位评价个人的价值的国家里奖章和勋章成为官方评价的一种标志。第三，苏联建立一种能够集中攻关的科研体制。苏联先后于1959、1961和1963年对国家科学院进行了3次大改组。改组后，科学院不仅对各加盟共和国科学院、高等学校和其他科研机构进行科研活动实行指导，并进行统一协调。宇宙空间从普通物理学中分立出来，成为独立的空间物理学科，一大批与此关系密切的专业研究机构如声学、半导体、电物理、无线电技术等研究所建立了起来，并由国家科学院垂直领导。在科学院统一领导和协调下，苏联不但建立了庞大的宇宙空间武器试验和生产的联合企业，而且在计划的制定、资源和人力的分配等方面可以集中起美国大得多的力量来确保其发展。在毕其功于一役的政策指引下，苏联的宇航事业在短期内领先了另一个超级大国美国。

　　尽管如此，与美国相比，苏联的科技发展也存在众多不足。首先，国防研究没有及时地向工业转移，国防科技投资并没有为国民经济的发展产生直接的作用。苏联大量资本投资在重工业和与国防有的生产上，而减少了其他众多领域的投资，同时人为地遏制了国内居民的消费，使经济增长率逐年下降。苏联国防工业研究机构和其他工业研究机构互相脱节，没有能直接转化为工业生产力。同苏联一样，美国研究开发的拨款也主要来源于政府，这些费用近90%用于国防和宇航。第二，苏联没有重视基础研究。与苏联不同的是，美国的国防基础研究是主要是国家实验室承担科研项目，而这些实验室是由企业或者大学托管的，而很少是独立建制。美国在进行大规模航天研究的同时并没有忽视基础研究。1950年美国正式成立全国科学基金会，尽管开始拨款很少，但逐年增加。1952年为350万美元，1960年达到1.6亿美元。第三，苏联在发展空间技术方面，缺乏必要的国际交流与合作。赫鲁晓夫执政时期，苏联采取的自我封闭发展的道路，优秀航天科技人员被禁止出国，不能参加国际学术会议。这些因素的综合结果，导致了苏联国民经济和航天事业发展缺乏后劲，逐渐落后于美国，失去了与美国抗衡的地位。

注：

　　1、Etel Solingen, Scientists and the state :domestic structure and international context ,The University of Michigan Press,1994,P15～18

　　2、参见李华“初析1953～1964年苏联航天技术领先于世界的动因”，自然辩证法研究，2000（6），P45-48