主题：【文摘】亚洲的戏剧 ――对一些国家的贫困的研究 -- foundera

第13章 对私有部门的管理控制

过去南亚各国为了发展而推出的计划是作为财政计划来制订的。许多计划确实包含着要求立法和行政行为的部分，这种立法和行政行为可望改善公用事业，进行土地改革，支持生育控制，或导致形成了社会框架的态度和制度的其他重大结构变化。但是，由于这些改革仅仅偶然地与公共支出相联系，并且因为在任何地方只交代了成本而没有说明收益，因此，它们并没有真正纳入计划的主要部分。

而且，还有我们称之为对私人部门“管理控制”的整个体系。在这个体系内，我们包括政府为影响人们某个特定方面的经济行为而使用的所有短期政策措施。即使存在相似性，管理控制也不同于长期改革，在长期改革中，它们指的是政策杠杆，需要操纵这些杠杆，以保证发展逐年逐月地进行，在变化的范围内尽可能密切符合计划的目标。

当各种旨在诱导制度和态度发生根本变化的政策，即使没有合理地结合起来，也经常在计划中得到充分讨论时，管理控制及其进行的方式通常完全没有讨论。甚至对利率和其他信贷条件，国有企业应对其商品和劳务收取的价格、价格管制和配给或私人经营和投资的许可证这类最重要的问题也很少或没有给予注意。特别是，关于怎样达到控制的合理协调，以便它们一起指导实现计划的发展工作的关键问题，计划上只字未提，这意味着计划不是“管理的”。控制也不真正是事先计划的，而必须以特别方式临时准备。当然没有在下列意义上把它们作为一个系统来分析：几项控制可视为能互相交替的，或者一种类型的控制使另一种类型的控制成为必需。从计划的观点看，这个问题总是应视为所有各种控制对发展的总影响。

我们把管理控制分为两大类：积极的和消极的。积极控制旨在刺激、鼓励、促进和诱导生产、投资或消费。我们包括在这种控制中的有：旨在澄清商业状况和鼓励投资的教育运动；以宽厚条件向私人部门提供技术帮助、补贴、免税期和信贷；国有企业产品按管制价格分配；以进口控制和提供外汇来保护。相反，消极控制指的是靠威??手段制止或限制生产；对资本股票发行、投资和生产进行行政限制；不提供外汇；对生产品和消费品进行配给；征收消费税等等。

尽管在一般的用法中“控制”（control）一词具有消极意味，但由于缺乏更确切的词，我们还是坚持用它来描述一国经济生活中所有起作用的国家干预。这里，要记住的更实质性的修饰词是，控制经常可以是消极的，同时也可以是积极的。例如，国家对外汇分配和进口的控制对一些进口者来说是消极控制，而对另一些人来说是积极控制，保护国内生产者免受外国的竞争当然常常是积极控制。

各种控制之间的另一个区别与它们怎样应用有关。如果其应用涉及行政当局所作的个别决策。那么，它们就称为相机抉择。但是，如果它们根据一个明确规则自动地应用，或者依靠价格管理、关税的手段或给特定工业部门以补贴而没有歧视，以支持一些特定厂商，那么，控制就被定为非相机抉择的。这个区别大体上与许多关于这个论题的著作中描述的“直接”或“有形”控制与“间接”控制之间的区别相同。有这样一些情况：以十分清楚明确的措辞规定总的行政管理，以致如果它们得到严格的遵守则几乎没有相机抉择的余地。但是，这种情况在南亚是少有的。行政管理无论什么时候参与其事，一般总是有相机抉择的机会，因而也有歧视的可能。

在同西方发达国家比较时，南亚国家――由于有一些重大差别――与自动应用的非相机抉择控制相反，正十分严重地依赖相机抉择的行政控制。但是，南亚缺少德才兼备的行政管理人员使相机抉择的控制更难合理有效地实施，也使得对它们的依赖更危险，甚至道义上的信赖是这样。记住这种考虑因素之后，我们得出这个价值前提：总的来说，如果非相机抉择控制得到最大限度的运用，那将是值得的。

在南亚计划中，经常有一些总的陈述来支持自动应用的非相机抉择控制，通常是借助于影响价格机制的政策措施。然而，实际做法十分不同，计划者显然把运用行政相机抉择控制当作标准程序，实际上视为计划的精髓。特别是，人们有这种感觉，南亚有更激进倾向的经济学家和政治家们把政府使用相机抉择控制的意愿看作特殊“社会主义”的特性。许多西方作家反映了这种思想混乱，它们在南亚过多的行政相机抉择控制中发现了思想转向社会主义，甚至转向“马克思主义”的迹象。商业界对政府干涉商业不断提出强烈的批评。但这种批评又出奇地保持了克制，并且显然并不意味着须予以认真对待。其原因是，商业界，特别是大企业基本上非常支持实际应用的相机抉择控制体系。

首先，我们谈一谈南亚经济中最大的部门，农业部门中的控制。在独立以后，新政府发现自己有这样的农业部门：其中正规市场薄弱。甚至不存在，非相机抉择的价格控制很少有效，甚至不适用。那里，还有家长制和独裁主义的遗产，农民希望有官方干涉，以组织和指导他们的活动。但是，同时，他们也表现了一种愠怒的不服从的遗传倾向，和试图尽可能碰运气的公认形式。在殖民时代，西方官员习惯于把村民看成是无秩序的、懒惰的、没有抱负的人，他们必须管理这些人而又没有过多地卷入，尤其是卷入社会问题。相机抉择的行政控制是由这些官员及其下属直接实施的。

接替西方官员的本地政治家的正常的抱负是步西方官员的后尘。新政府接管的国家是“软国家”，在乡村地区和农业方面情况尤其如此。在现在的背景下，其含意是，独立政府发现自己比殖民政府甚至受到更多的限制，不能运用非相机抉择的控制。

但是，本国政治领导人的上台执政包含着一个非常大的差别。他们和该地区的所有知识分子精英共同致力于推动预示着根本变革的发展。鉴于乡村地区现存的各种条件，政府感到不得不对村社生活施加更多的影响。在缺乏有效市场的情况下，价格刺激注定依旧微弱，如果要发挥这种影响，相机抉择的行政控制是必不可少的。所有南亚国家都回避了对任何阶层的村民规定明确责任的消极控制。这意味着，乡村进步政策必须限于积极的相机抉择控制。合作社和自治组织成为提供包括从指导到各种补助的积极诱导的工具。在前一章，我们已经讨论了这些政策措施，还指出，在没有土地所有制和租佃的结构变化的情况下，这些政策措施怎样倾向有利于村庄不太穷的人，因而加剧了乡村地区的不平等。

积极的相机抉择控制，特别是各种形式的补贴，还有另一个效果。当它们增加时，监督行政官员的需要增加了，因而监督者的需要也增加了。刚性、繁琐拖拉的公事程序和官僚主义容易变成计划和改革的标志。毫无疑问，农业部门中大量的和日益增加的积极相机抉择控制，由于需要更多的歧视性抉择，往往降低行政管理的效率和诚实。无能和腐败又必然容易毒害通过地方参与合作与自治机构来促进民主计划的运动精神。这是一个不可能以理想方式解决的真正的困境。当态度和制度陈旧，更根本的制度改革由于政治原因而被排除时，在借助价格政策和其他自动应用的非相机抉择控制执行发展政策的过程中，几乎毫无办法。消极控制是难以实行的，因为它们也缺乏政治和心理后盾。

关于南亚管理控制及其执行的大多数讨论都集中在现代工业部门。这个小部门中的企业，无论是私人还是政府所有和管理，像殖民时代一样，在往都是大得多的传统经济中的飞地。其劳动供给或其他生产要素的供给，以及产品的需求都不是在完善市场那样的条件下运行的。它们也往往保留了传统制造业的许多特征。因此，族阀主义和“关系”起了很大作用。不过，就是在这种现代部门中，通常所谓“有组织的”部门，价格政策和其他非相机抉择控制可望比较有效；我们假定计划者和政府将充分利用这个机会，因为它将使相机抉择式的国家干预需要极小化，以达到计划的目标。然而，事实是，即使在这里，相机抉择的行政控制也得到了极度充分的运用。

在二次世界大战期间以及战后初期，所有西方国家都被迫实施商品和价格管制，并用配给、许可证等等来支撑这种管制。拥有殖民领地的那些西方国家在殖民地也采用了同样的管制。因此，战后上台的独立政府经常继承了他们的大多数相机抉择控制；无论如何，西方战时的管制为他们提供了模仿和进一步发展的模式。总的来说，西方国家都试图尽快地停止这种管制。

但是，在低弹性的南亚经济中，相机抉择控制的需要仍然大得多，且更持久。即使在有组织物部门中，市场条件仍然是这样：各个管理机构必须经常把相机抉择的控制应用到比西方国家认为必要的更大程度。这种类比因而表明了南亚应用的控制体系的基本原理。基本原因是，首先是该地区的贫困和不发达――这反映在经济中商业企业的传统性质之中，那里，瓶颈和剩余比供求平衡更正常。其次是对促进和指导发展的兴趣。但对相机抉择控制的依赖到了它们应用的程度，这不能认为是必要的。

在大多数南亚国家（马来亚和泰国除外），一个重要的瓶颈是缺乏外汇。如果有足够的外汇，克服有组织的工业部门的短缺所需要的进口就能较容易地获得。硬通货――用它能购买外国产品――的这种缺乏不能通过价格政策和其他非相机抉择控制，诸如关税、多重汇率或进口附加费来予以实质性地克服。也不能指望用贬值的办法来大幅度地改善外汇状况。无论汇率多少，像印度和巴基斯坦这样的国家都必须牢牢地坚持进口管制。若不这样，他们就将抛弃计划武库中的一件最重要工具。这些进口管制在允许进口的产品性质与数量方面实际上是相机抉择的。否则，将没有足够的外汇留下来进口必需的消费品和发展工作所需要的那些产品。

这种进口管制有一个附带作用，对国内产品生产提供保护，防止外国产品进入该国。进口管制越紧，一般意味着产品不那么必需，保护程度就越高。这种反常作用能够通过禁止一些产品――政府认为这些产品完全不是必需的――的生产来防止，以及通过对其他产品征收过高的关税来防止。

这种非相机抉择的控制一般没有得到应用，并且从未得到充分应用，这有一个附带作用，即批准进口许可证的张张文件纸成了值钱的个人礼物。除了这一点外，不愿意使用非相机抉择的消极控制也使得通过复杂的相机抉择控制体系抵消显然不合理的保护效应成为必需。

在印度，公司发行新证券受政府控制。工业方面的所有重要的新企业，或选址的变化或制造产品的变化，都需要政府许可。政府也有权调查任何工业企业的经营情况，并且，如果政府的指令没有得到遵守，政府可代行管理。依照必需品法令（The Essential Commodities Act），印度政府能够调节所有食品和原材料的生产与管理。印度关税委员会决定所有受保护行业的产品价格；如果作出选择，可以把利润限制在投资资本的8％～12％。国家贸易公司被给予垄断进口和重要产品分配的地位，目的是保证“按合理的价格公平分配”。

结果是，除了有行政当局的事先许可或者冒着事后被政府否决的风险以外，不能进行任何重大的、甚至少数微不足道的企业决策。所有这些授权的消极相机抉择控制当然从未充分运用。如果它们得到充分运用，有组织的部门的每一部分在任何真正的意义上都不能称为“私人的”。政府或行政当局的决策一次又一次改变了实际运用的这些控制的范围。但是，只要存在外汇稀缺，并且不愿意使用非相机抉择控制来控制这种局势，那末在这一方面所能做的事是十分有限的。

在巴基斯坦，尽管计划和政府发言人不断宣称相机抉择的行政控制应该放松，应该更多地依赖价格机制的作用，但是，情况大体上与印度差不多。锡兰一直朝同一方向运动。缅甸和印度尼西亚甚至向相机抉择行政控制推进得更远，这种推进的动力是构成其近期历史特征的政治发展的激进倾向、起义和内战、马来亚和泰国实行相对少量的消极相机抉择控制，不过，他们的积极控制――例如，准许一些新企业免税――在不寻常的程度上是政治和行政相机抉择的一件大事。应该注意到，所有东南亚国家像锡兰一样，已采用了相机抉择的管制，部分原因是歧视少数民族和外国人，以有利于大多数人。不能通过非相机抉择控制去追求这一目标。

在印度式的管理控制体系中，一套控制的应用使另一些控制的应用成为必需，它们一般也必须是相机抉择的。要使固定价格有效。就需要实行分配和配给，往往需要对供给方面的更深远的干预。这样，在每一个相机抉择控制体系中就有一个自我持久和扩大的趋势，尤其是当经济正经受国内供给短缺和外汇短缺之苦的时候。

南亚的所有经济计划都是从这一观点出发的：发展应该被推动。更具体地说，人们感到私人企业，尤其是生产投资，需要促进和刺激。即使在印度这样的国家，这种看法也是很普遍的，在印度，公共部门的增长被宣布为计划的主要目标。

例如，在制定公共部门收取的价格时，一个主要考虑是，价格应该维持在低水平，以鼓励私人企业。用各种免税办法来鼓励新的经营冒险活动。税收管理松弛也在同一方向发挥作用。有组织的资本市场上的利率维持在低水平，经常低于发达国家，尽管资本非常稀缺。特别信贷机构也产生了，这种机构经常以优惠信贷资助借款者。

即使最初认为私人企业太少，它们需要鼓励的看法是正确的，它实际上已经鼓励到了必须受到抑制的程度。这是因为，供给，特别是外汇的供给并不是用之不竭，而是十分有限的。这种鼓励大多数是由积极的相机抉择控制提供的。行政相机抉择一般用来决定谁将得到公共部门的服务，谁将以特别利率从金融公司得到贷款，当然还有谁将分配到外汇。由于积极控制过于强大，结果需要消极控制。像积极控制一样，它们被赋予行政控制的性质。在既促进又阻碍企业的过程中，政府和行政部门直接卷入了私人企业的所有方面。

这样，就产生了一种奇怪的情形。当人人都在谈论鼓励私人企业的必要性时，当大量的积极控制根据这一考虑予以制定时，大多数官员不得不借助上面列举的所有消极相机抉择的控制工具，把大部分时间和精力用于限制或阻止企业方面。这就像开车时加速器已经推到了最高档而制动器仍被紧紧地踏住一样。需要相机抉择基础上的广泛的消极控制在很大程度上是过度应用积极管理控制的结果。要强调的重要一点是，超越实际限制地鼓励私人企业使庞大的相机抉择行政控制官僚体系成为必需，以实施治理，特别是当积极控制主要是相机抉择型的时候。

取消或放松一些积极控制会使一些消极控制成为不太需要的措施。相互冲突的控制的普遍存在意味着，其他必需情况下需要更多的控制，而且较大部分必须是相机抉择型的。从发展的观点看，这是特别不适宜的，因为南亚国家最严重的瓶颈之一是缺乏德才兼备的行政官员。

我们描述的这种情况无疑大部分是由于缺乏协调，即由于计划的缺陷。计划者以及更多的计划执行者的自然趋势是把目标定得很高，却没有提供足够的非相机抉择限制，以达到他们的目标，这就导致了一个充满内部冲突的控制体系，其结果就必需增加控制的数量，并使它们成为相机抉择的。

冲突着的控制格局结果是，那些能够藉此逃避责任的商人不断获得超高利润。这些利润在以下意义上“太高”：它们高于为诱发合意的和可能的企业与投资的数量所需要的水平。它们是价格体系不能调节到向企业家提供诱惑力的结果，这种诱惑力从计划完成的观点看是“正确的”。而且，“太高的利润”并未很有效地为税政所吸收；甚至在边际税率很高时，南亚税法也包含了一些易于逃税的漏洞，大规模的偷税漏税是常见的事。

对那些必须找到穿过错综复杂控制的出路的商人来说，情况看来，一定过分复杂。他们确实抱怨政府干预的增多，有时甚至是大声疾呼。但是，观察家都能注意到，这些叫嚷是无力的，实际上是言不由衷的。一方面，私人企业家对这种情形已经习以为常，以致他们把它看得像气候，像印度司空见惯的种姓等级统治和其他许多生活条件一样理所当然。而且，单个私人企业家可能不愿意反对某项具体的决定，因为他知道，他必须不断地寻求负责官员的支持。但是，主要考虑当然是利害关系如此之大，致使麻烦再多也值得。这意味着，所有那些能够突破控制的人在维持这种格局中都有既得利益。

另一种格局也是明显的。任何相机抉择的行政控制体系，与经常宣称的意图相反，往往有利于那些已经在需要某种许可的领域里很活跃的人。那些已经经商的人消息更灵通，他们同官员已有较好的联系。当政府需要时，他们也更乐意提供建议和合作。

所有这些都倾向于限制竞争，有利于垄断和寡头垄断，并且纵容了既得利益集团。在现在的背景下，这意味着，已建立的企业，特别是大型企业，受到所应用的管理控制体系的大力支持。这与阐明的政策目标直接相矛盾，而且，现在的体系往往给新厂商的诞生和小厂商的扩大设置了障碍。

如果大企业在维持这种控制格局中有既得利益，那末实行控制的官员和政治家在保持这种格局中也有既得利益。我们已经指明，他们凭借如此之多的控制是相机抉择这一事实所获得的权力。因为这些控制并没有纳入计划，而支配其运用的指令也往往是模糊的，所以这种权力就更大，应用则是行政判断问题。经常有充分的理由作出有利于已建立的大型企业的决定，所以他们能够问心无愧。

但是，在种姓、家庭、经济和社会地位，以及更一般的“关系”这种传统上如此多的环境中，串通勾结的风险很大――它遍及上自首都的上层阶级下至多村的各个领域。结果经常是显而易见的腐败。实际上，相机抉择控制的盛行导致勾心斗角。正如受遣赴印度尼西亚的美国经济考察团所写的一样：“贪污受贿问题是直接控制的连体双胞胎。”

对南亚的相机抉择控制体系使道德沦丧的决定性作用不应该低估。当战时的西方世界必须依赖过多的相机抉择控制时，他们那里甚至弥漫着黑市和腐败，尽管有十分优越的行政机器和高级办事人民。南亚在下列意义上存在一种具有累积效应的循环因果关系：行政官员和政治家的腐败机构有兴趣保留并建立相机抉择控制，使他们有自肥的机会。

在西方世界，价格机制已日益成为人民通过民主机构选择的政策工具。这个机制运行的条件不断变化，以更好地适应变化世界中的那些倾向。在这个过程中，国家对事态的发展开始产生了较大的影响――远比南亚国家的大，用约翰?肯尼思?加尔布雷思创造的术语说，南亚国家都“运行着无政府状态”。但是，这种影响在西方是尽可能地借助于价格和税收政策及其他非相机抉择的控制来施加的。南亚的控制体系还表现出与共产主义国家的政策有更少的相似性，共产主义国家并没有私人部门要处理。我们再次面对着这个事实。南亚国家是计划的第三世界。

本章的分析立足于这样一个价值前提：管理控制应尽可能地是非相机抉择式的。这个价值前提是从现代化理想中推导出来的，它代表了这样一点：南亚国家从自身利益考虑也应该努力使自己更像西方国家――如果它们不赞成将私营部门国有化和变得像共产主义国家一样的话。但是，应该承认，南亚国家对相机抉择控制的依赖已部分地牢牢扎根于必要性之中。市场的支离破碎。甚至不存在，对价格刺激缺乏反应，都降低相机抉择控制的效用。

不过，应该没有必要让相机抉择控制占如此巨大的优势。如果管理控制得到更好的计划和协调，实行非相机抉择控制就有更大的余地，特别是，就可能避免政策冲突造成的那些控制。但是，也有强大的力量起着维持相机抉择控制的结构的作用。一个力量是独裁主义和家长制统治的思想和态度的遗产。另一个力量是行政官员、政治家和大商人的既得利益。

在南亚经济政策的其他方面，都不像这样既缺乏科学的分析，又缺乏对经验事实的系统而明确的了解。管理控制不是有计划的，它们显然也没有协调，其应用方式通常并没有详细地揭示出来。我们试图做的是综合成一个“理论”，这个“理论”将为进一步研究的问题提供一个逻辑上协调的体系。