主题：大投资（一） -- 陈经

近年来，一些地方打着推进城镇化的旗号，纷纷建设新城新区，并且有愈演愈烈之势。国家发改委城市和小城镇改革发展中心对12个省区的最新调查显示，12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也规划了11个新城新区。在144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区，占92.4%，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。

这种拔苗助长、超越实际的做法，不可避免地带来了许多问题。一些地方在城市建设中拍着脑袋搞规划，新城区动辄就是几十、上百平方公里，但由于缺乏有效的产业支撑，招来的商家寥寥无几，新城区最终变成了荒草地；一些地方大兴土木，用钢筋水泥和砖瓦石块在短时间内人为造出一个新城，但由于没有足够的人口，到了夜晚一片漆黑，无人居住，成为“鬼城”；还有一些新城在建设过程中，大肆违规占地扩张，安置补偿不合理，政策不到位，引发群众不满，群体性事件频发，严重影响了社会和谐稳定。

“目前很多新城建设体现的是政府和官员的意志。”李铁认为，新城建设看得见摸得着，在城市周边圈上一大块地，规划一个新城，再按照高标准建设一大批楼房、马路、广场、地标建筑，城市的“品位”自然就提升了，政绩很容易显现出来。“有了这些‘显绩’，政府官员就能获得更多的提拔机会，而且，即便后来发现决策有误，新城成了烂摊子，已经升迁的官员也会因为缺乏有效的奖惩机制，而不用为这一失误承担责任，所以大多数地方官在新城建设上都充满热情。”

　　“新区”建设变味，深层原因也在于一些地方对“土地财政”的依赖。近年来，各地土地出让金在地方财政收入中的比重不断提升。2012年，全国土地出让金达2.69万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的40%以上，在有些县市， 土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%。国土资源部法律中心的一份研究报告指出：“现行财税体制下，中央和地方的财权、事权不相匹配。地方政府在缺乏建设性财政资金的前提下实现工业化和城镇化加速发展，需要依靠经营性用地出让取得资金，以支撑基础设施建设和公共支出。”因此，通过大规模造城来拉动地价，提升城市价值，以获得更多的财政收益，也就成为很多地方的“理性”之选。

“很多地方在新城建设中，大量占用耕地，这会严重冲击我们的18亿亩耕地红线。”严金明说，一些城市“摊大饼”式扩张，脱离实际建设宽马路、大广场，建成区人口密度偏低，造成了土地资源的严重浪费，耕地减少过多过快。据统计，1996年全国耕地面积19.51亿亩，到2008年减少到18.2574亿亩，12年间耕地面积减少了1.2526亿亩，耕地保护形势越发严峻。“工业化、城镇化快速推进的同时，对于粮食的刚性需求也在增加，耕地大量减少，将直接威胁到我国的粮食安全。”

　　资源环境面临的压力同样巨大。一些城市空间无序开发、人口过度集聚，交通拥堵严重，食品(行情 专区)安全事件频发，大气、水、土壤等环境污染加剧。

　　地方债务风险也不容忽视。“现在很多地方都把促进经济增长的宝押到了新城建设上，利用融资平台举债成为普遍的做法。”李铁说，大部分新城规划都确定了庞大的投资规模，寄希望于未来通过新城开发的土地出让金偿还。国土资源部统计数据显示，截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。“这些新城建设，一旦开发主体不到位，地方政府必将面临投资风险问题。”

　　目前一些城市的债务问题已经开始显现。审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况抽查结果显示，两年来上述地方政府债务余额增长了12.94%，债务率最高的城市债务余额是当地综合(行情 专区)财力的两倍多。与此同时，地方政府还债的重要“靠山”——土地出让金却出现下降。2012年全国土地出让合同价款2.69万亿元，这一数字远低于2011年的3.15万亿元，加之中央政府又从出让收入中提取了水利、教育等基金，使得地方政府掌握的可用资金大幅减少。这一增一减加大了债务风险。