主题：【原创】建国以来的土地制度 -- 逐日夸父

1949年，主席在天安门城楼上，宣告世界：“中国人民从此站起来了”，从此人民共和国已历经65个春秋，各项制度也在不断改革完善之中。其中土地制度作为基础性的制度，自立朝以来，历经变动，如今新一轮土改即将启动，其动向颇受关注。展望回来，不如先回顾一下历史。

1949年至今，天朝土地制度大致可分为三个阶段，1949-1953的农民土地私有阶段。1953-1978人民公社时期，这个时期也可以分为两个阶段，1953-1962为农业合作化探索阶段，1962-1978为制度稳定时期。1978至今是家庭联产承包责任制时期。

建国初期，天朝土地制度延续了解放战争时期“耕者有其田”的政策主张，1949年9月份的政治协商会议共同纲领明确提出，“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”。实现耕者有其田的途径则是土地改革，1950年中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国土地改革法》，通过立法的形式，在新解放地区推进土地改革。到1953年春，除少部分少数民族地区外，以没收地主土地为基本手段的土改基本完成，“耕者有其田”的政策目标在tg的手中基本实现。农民的土地所有制也于1954年正式写入新中国第一部宪法，1954年宪法第八条规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。

不过主席领导下的新政权不是历史上兴衰更替的封建王朝，耕者有其田的小农所有制不是天朝的最高政治目标。从1953年起，天朝开始社会主义改造，农村土地制度从农民个体所有向劳动者集体所有过渡。

当时农村土地制度的转变主要有两个背景。

第一，tg的政治理想是建立社会主义，而社会主义的经济基础是生产资料的公有制，农民个体所有显然与公有制背道而驰。这种政治理想不仅来源于经典的社会主义理论，也来自于主席对中国古代历史的观察，历史上新的朝代初期，土地比较平均，越到后来，土地的集中度越高，最后就是农民流散，接着起义，战争，开始新的一个轮回。

而这种土地集中的苗头在解放初期就已经显现。

在生产极为落后的情况下，个体农民抗风险能力极为低下，无奈之下只能出卖土地，土地集中的现象再所难免。

第二，现实的需要。中国农村传统的个体农户生产经营水平低下，农户之间有着长期的互助合作的传统。在农业机械化时代以前，农户个体无法独自承担牲畜等大型的生产资料，以我老家为例，上个世纪80年代分田到户后，一般是2-3户农民公用一头耕牛，耕牛用来犁田，拖着石磙子收稻谷，到农忙时，共有耕牛的农户经常为时间分配吵嘴干架。在这种情况下，农户之间往往采取换工的合作方式，今天我家要插秧，请几个人来帮忙，后天你家插秧，我再去你家帮忙。现今没有这种互助合作的现象了。

另一方面，个体农户经营无法满足当时工业化的需求，林毅夫的好像说过农业合作化的背后就是当时我国重工业发展战略，要义是个体农业无法为工业积累资金。

从1953年起，农村开始合作化运动，农民土地所有制逐渐转变为集体所有制，到1956年我国农村土地的集体所有制度基本确立，此后土地的集体所有这种基本制度一直延续至今。但集体所有制的实现形式却经历了两个阶段，一是人民公社时期，二是承包经营责任制时期。人民公社制度从1953年农业合作化运动即开始萌芽，但直到1962年才最终定型。之所以经历这么长的时间，是因为没有找到最佳的“集体”规模。

苏联的土地全部属于国有，即全民所有。而我国则规定农村的土地属于劳动者集体所有，但这种集体的规模究竟有多大，是生产队一级的集体？还是村一级的集体？抑或是乡镇一级的集体？在人民公社时期，集体规模的确定尤其重要，因为这关系到公社的经营管理。

当初，农村社会主义改造采取的路径是由农民互助组到处级社再到高级社，农业合作社的规模越来越到，到1958年的时候，全国农村共有人民公社2484个，平均每社4797户，我国农村基本实现人民公社化。当时人民公社的一大特点就是公社为集体所有制的基础核算单位。而一个公社将近5000户，总人口2、3万人，管理上的难度可想而知。再加上当时的共产风，各个生产队和生产大队讲究平均，富一点的生产大队干部开始带头隐瞒本队的产量。

针对这种现象，主席开始反思人民公社的政策。从1958年到1959年，在外出调研的基础上，主席连续开了两次郑州会议，主张调整人民公社政策。调整的核心压低“集体所有制”的这个“集体”规模。开始主张“三级所有，队（生产大队）为基础”，一直到1962年才最终确立为“三级所有，队（生产队）为基础”，即以生产队为基本核算单位。

1962年《人民公社工作条例》明确规定，人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队；生产队是人民公社中的基本核算单位；生产队范围内的土地，都归生产队所有。

这个基本制度也写进了我国1975年制定的宪法。

自此，一直到文革结束，这种集体所有制形式一直是我国农村基本的土地制度，并再次被1978年宪法所确认。在此期间，我国的粮食总产量和平均亩产基本上都实现了翻番。

从1978年开始，我国的人民公社制度逐渐开始瓦解。一个大的背景就是文革结束，各条战线都要拨乱反正，实际上就是清算了，农业也不例外。另一个原因就是公社制度确实过于超前，如果一个生产队没有能人，管理水平肯定上不去，586学会抽烟就是为了在田间劳动时好借着抽烟的由头偷懒。再一个，个人认为，从效率上来讲，农民合作的人民公社制度到后期已经失去继续存在的意义，解放初期，牲畜、农具等资料缺乏，再加上家庭人口不足，单户农民经营土地，其效果确实不如合作化，而经过20多年的休养生息和合作化的积累，农村人口增加，生产工具增加，农户的生产能力得到大幅提升，这种情况下，单个农户耕作，省却了公社时期的很多管理、监督环节，其效率应该高于人民公社。

现在大家都知道，凤阳的小岗村是农村改革的起源地，也因此成为旗帜，386和486都去过这个村。既然是旗帜，就不能让小岗村太破败，安徽省对这个村给予大量资助，省财政厅定期选派干部去小岗村担任第一书记，有一位第一书记倒在那里，并把生命留在那里，有一位第一书记倒在那里，捡了半条命回来。对选派干部来说，小岗村是一个比较邪乎的地方。

其实，1978年以前责任到人、包产到户在全国各地都有过短暂的施行。现在，也有肥西小井村和小岗村争这个包产到户发源地的名誉。小岗村，也许因为那个著名的红手印更具有强烈的戏剧效果，才被树为旗帜吧。

到1982年，农村的生产经营承包责任制基本确立，而政社合一的人民公社制度也于1984年正式结束其历史使命。我是上个世纪70年代尾巴出生的70后，经历过人民公社的最后几年，在至今残存的一些幼年记忆中，还有一些是关于人民公社的，记得冬天生产队暖烘烘的牛棚，记得生产队全体社员一起收庄稼。

农村的生产承包经营责任制直到1993年才正式写进宪法，2002年出台正式的农村土地承包法，土地承包经营权期限开始定为为30年，2009年土地承包法修订，规定承包经营权长期不变。

人民公社的瓦解与生产承包经营责任制对于粮食增产当然有一定的作用，但个人认为也不应太高估这个作用，因为这种制度的确立对于农民的激励作用是一次性发挥的。

不过生产承包责任制的确立对于随后我国工业化的重启有着重大的意义，不仅在于农民在随后的20多年的时间里继续为我国的工业化打基础，为资本积累做贡献，更在于集体统一经营的瓦解极大地解放了农民，为工业化提供了几乎无限的劳动力供给。

经过30多年的发展，农村的生产经营承包责任制也需要做出调整。这次调整着重解决的问题是农民承包地的流转、抵押和担保等问题，按官方的说法是，增加农民的财产权。

农村土地的流转，土地相对更加集中的经营是当前发展的大趋势。经过30多年的城镇化，农村青壮年劳动力流入城市，农村空心化是普遍的现象。第二代农民工基本不愿意再回到农村，即使返回农村，他们也没有掌握农业耕种的技能。第一代农民工返乡意愿虽高，但这代人基本上已超过或接近60岁，即使回到农村，也无力继续耕种。所以土地的流转是一个必然。

但农民的土地流转之后，如何给农民基本的保障，这是tg着重解决的。

其实，关于农民承包地的流转，在2002年的土地承包法中就有明确规定，当时的土地承包法规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，并且“承包方与发包方的承包关系不变”，但须坚持“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。

也就是说农民有权将自己所承包的土地转给他人耕种，但流转的不是土地，而是土地承包经营权，在法律上讲，流转的土地还是属于集体所有，在国家那里，在承包关系上，这块土地还是属于原先的承包方，流入土地的一方不需要也无权与国家再签订土地承包合同。

这个原则在十八届三中全会出台的决定中，得到继承并进一步延伸。按照十八届三中全会的思路，tg在农村土地制度上进行了较为复杂的设计。总体思路是将土地的权益分为三个相互联系又有一定独立性的权益，分别是所有权、承包权和经营权。

所有权依然是农民集体所有制，这是当前tg的底线，农村土地无论怎么改，集体所有制不能动摇，其实，在目前情况下，农村土地的集体所有权在实际运行过程中基本上没有任何体现，能够体现的就是法律上的这么一句话。我国农村的土地已经是变相地农民个人所有，这点情况以后我有机会再介绍。不过，无论如何，法律上还没有松口，还留下集体所有制这么个尾巴。

承包权属于改革开放之后与国家签订承包经营合同的农民，按现行的规定，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，也就是说只要你人还在，不管你是否还在农村，还是已移居城市，这块土地的承包权还是属于你。但承包权不能流转，也不能用于抵押和贷款。

经营权是农民可以流转的，也就是说在土地是集体所有，集体将土地承包给我的情况下，我如果不愿耕种，我可以将土地流转给别人耕种，别人每年需支付给我一定的费用。就我了解的情况，有些地方每亩土地每年流转的价格是按500斤稻谷计算，如果今年稻谷每斤1.4元，流转方可以获得每亩700元收益，如果明年水稻涨价了，流转方的收入还可以提高。也有的地方，直接规定每年每亩地的流转价格，不用实物计算。

农民将土地流转后，国家每年的种粮补贴归属由流转方和流入方协商解决，但在实际操作过程中，粮食补贴一般都属于流出方。不过听说，国家可能出台规定，由流入方获得国家的种粮补贴。

在这样的思路下，现在国家正在推动的一项工作就是土地承包经营权的确权登记颁证，这项工作完成后，农民手里有两种与土地有关的文件，一个就是土地承包书，一个就是土地承包经营权。如果农民无力继续耕种土地，可以将土地承包经营权转让出去，而土地承包书是长期有效的，至于这个长期究竟有多长，目前法律还没有规定。

十八届三中全会的决定还进一步解决农民的财产权问题。通常来说，城市居民拥有很多的财产，例如自己的住房和存款，但农民的财产相对少一些。对于农民来说，土地是最为重要的财产，但农民无权对土地进行处置，所以无法获取收益。按照十八届三中全会的规定，土地承包经营权可以作为农民的财产，农民可以流转这个权利获取收入，可以将这个权利作为一种股份，参加农村的合作经营社获取股权收益，可以将这个权力抵押给银行获取贷款。前两点已经在农村广泛实施，最后一点实施操作起来，还比较困难，目前还处于纸面状态，还需出台具体的实施细则进行规范。

十八届三中全会规定的农民的财产权更为重要的一条是农民宅基地用益物权，相比较于承包地，宅基地相关权益更为重要，更为复杂，后文解释。