主题：三省市试点监察体制改革 “全覆盖”“整合反腐”成关键词 -- 林风清逸

2016年11月08日 　来源：人民网

　　中共中央办公厅日前印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

　　这一方案的印发，意味着新的国家监察体系的组建已正式提上日程，迈出了国家监察制度改革最为重要的一步。专家表示，国家监察体制改革试点标志着最高权力开始着手监管，着力应对公职人员所呈现出来的“软腐败”，体现出标本兼治的制度反腐进步价值。

　　顶层设计

　　事关全局的重大政治改革

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　　制度反腐的一个关键性因素是反腐机构建设。《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。

　　要避免运动式反腐，必须有配套改革。中共中央总书记习近平清醒地意识到，不能只依靠党内反腐败，或者中央领导人的个人意志，而要依靠法律和制度规范，依靠更加广泛的民主监督。

　　在今年年初的中央纪委六中全会上，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在报告中已经强调，要研究修改《中华人民共和国行政监察法》，建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系，使党内监督和国家监察相互配套，依法治国和依规治党相互促进、相得益彰。

　　《方案》提出，实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

　　中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务，重视程度可见一斑。具体到地方，要成立深化监察体制改革试点工作小组，由省(市)委书记担任组长。

　　在11月5日举行的中共山西省委十一届一次全会上，省委书记骆惠宁对做好山西省国家监察体制改革试点工作作出部署时要求，全省各地各有关部门党组织要担负起主体责任，主要领导亲自抓，确保拿出高质量的改革试点样品，向党中央交一份合格答卷。

　　据悉，山西省已经成立深化监察体制改革试点工作领导小组，由骆惠宁担任组长。目前试点准备工作正在推进，试点工作总体方案即将制定。

　　“人大产生”

　　强化监察职能独立性

　　10月27日闭幕的十八届六中全会，会议公报中有一句话引起广泛关注：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”本来作为政府组成部门的监察机关，首次在中央全会文件中与人大、政府、司法机关并列提出。

　　此番方案明确提出设监察委员会，监察委员会由省(市)人民代表大会产生，作为行使国家监察职能的专责机关。

　　北京大学廉政建设研究中心主任李成言告诉人民网记者，国家监察委员会涉及全国人大，和纪委党内监察不同，中纪委带有党纪党规性，而国家监察委员会则带有法律性。

　　破解“同体监督”难题，成立监察委员会无疑全面提升了反腐机构的法律地位，更大程度上解决了内部监督与外部监督的问题。李成言说，行政监察过去属于监察部，现在提升到国家监察委员会，这是国家在纪检、监察、反腐败实践当中一个非常好的提升和进步。

　　通过人大授权的方式，整合现有反腐力量，将有效解决反腐机构的法理依据、适用范围、监督力量等困境，能够实现360度无死角的全方位监督。

　　在回答监察委员会如何自我监管时，李成言介绍，目前有两种途径：一是中国共产党对国家监察委员会实行监督，纪委有监督责任，这是最高的监督；二是内设监督，这很重要，如中纪委就有一个内设监督机构，专门监督内部人员。香港廉政公署也内设监督，会聘请社会两个不同的委员会监督，但还是以内设监督为主。

　　合署办公

　　整合反腐败资源力量

　　在此次监察体制改革试点中，整合反腐败资源力量是关键一步。“职能的优化和反腐败力量的加强，是此次试点工作最核心的地方。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水表示，“整合反腐败资源力量”这句话很关键，有可能把现有的监督力量整合进来，可能包括审计和反贪的力量。各试点地方的监察部门会取消，由新设立的监察委员会来行使国家监察的职能。

　　《方案》提出，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制。

　　对于党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，责权划分问题，李成言表示：合署办公是中国特色，互有渗透，互相促进。一是党的领导决定成立的监察委员会也要接受党的领导，这是一个必然，与中国特殊政治体制环境分不开。二是在党的领导下，各自完成对各自不同对象的监督检查，现在党的纪委监督检查不可能对一些部门直接监督。这是一种由分工合作，党委主导，合署办公来共同实现的责任监督形式。

　　全面覆盖

　　对行使公权力的公职人员监察无死角

　　十八大以来，中央多次提出监察全覆盖，并加大反腐败的力度，纪检监察作用凸显。今年7月14日，中央党校《学习时报》刊发马怀德《通过修法完善国家监察体制》一文，文中提出将《行政监察法》更名为《国家监察法》，扩大国家监察范围，实现监察范围对国家机关及其公务员的全覆盖。

　　《方案》提到的“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”，是设置监察委员会的重要目的。记者注意到，现行《行政监察法》规定的监察对象是各级政府及部门公务员及其任命的其他人员。

　　李成言强调，国家监察委员会是覆盖整个社会的公职人员，这就不仅仅是政府公职人员，还涉及到企事业单位，如央企国企等部门的工作人员。此外法院、检察院、医院、学校等都可能涉及到。

　　庄德水举例，现在有一些外国人在中国担任公职，比如在高校做院长，目前不是监察对象，但全覆盖后也可对他们进行监督。

　　媒体评论称，国家监察体制改革试点方案突破了过去的掣肘，扩大了监察对象范围。“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”等表述体现出巨大的制度进步价值。 (李警锐 石香云)

［摘 要］顺治末年，清代废除沿自明朝的巡按御史制度，将中央监察地方的权力交给总督、巡抚。这不但打破了历代行之有效的监察与行政并重的权力平衡体制，在封疆大吏权力高度集中的同时，进而使得中央对地方最高官员的监察处于制度性缺失的状态。这是清代中叶社会危机的重要诱因。?

古代中国非常注重维系行政与监察的权力平衡，这是封建王朝得以长治久安的重要制度性因素。顺治十八年，清朝废除了沿自明代的巡按御史制度，地方权力平衡的架构被打破，总督、巡抚权力扩张的同时，监察制度严重缺失。康雍乾时期，屡有臣僚奏请恢复巡按制度。清廷通过扩大密折制在地方官中的使用范围；在浙江、福建等问题“多发”省份派遣巡察官等措施，试图弥补巡按御史废除后地方大吏监察缺失的负面影响。伴随乾纲独揽的“盛世”三帝的谢幕，监察缺失的制度性病灶在嘉道时期充分暴露，并成为“清朝中衰”的重要诱因。?

一、巡按制度的职能与特点?

为防止地方权力失范，自郡县制度在全国推行后，历代王朝高度重视对地方权力的约束及监督。秦朝派御史监郡，汉代相沿不改，武帝时又派刺史以六条巡察郡国。但唐代以前，中央监察官经常向地方官演化，使得权力的天平不断向地方倾斜，这也是中央集权屡遭破坏、地方尾大不掉的重要原因。?

唐玄宗于天宝五年，命礼部尚书席豫等分道巡按天下风俗并黜陟官吏，此即巡按之名所由始。［1］明代于洪武十年派御史巡按地方，永乐元年成为定制。［2］终明一代，巡按成为察吏安民、监察地方的重要制度。当临时差遣性质的总督、巡抚自嘉靖时期逐渐演化成地方长官，使地方三司分权体制成为集权后［3］，巡按制度对地方的纠劾、监督，就显得尤为重要。?

概况言之，巡按制度有三大特点，而内外相维、以小制大是其首要特点。巡按官职七品，但权力极大，“代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”［4］。巡按具有举劾官吏、司法审断、整饬风俗等多重职能。［5］巡按御史品级虽低，但序列三司之上，地方长官全在其监察之列，这是汉代刺史以卑临尊、大小相维之制的重塑。清人赵翼肯定地说，明代设巡按御史，以七品官弹劾督抚以下，“盖取其官轻而权重。官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。”［6］?

其次，巡按御史一年一代，以中央监察官监督久任的地方官。御史按临地方，性质属于“出差”，得其选者须“识量端弘，才行老成”的进士出身。履行具体职责，由都察院发给“勘合”载明。一年差满受代，“备开接管已、未完勘合件数，具呈本（都察）院查考。”敦促地方三司事宜，也有明确规定。［7］清初思想家顾炎武高度肯定这种制度，称守令之官不可以不久任，而监临之官不可以久任，因为“久则情亲而弊生，望轻而法玩，故一年一代之制，又汉法之所不如，而察吏安民之效，已见于二三百年者也。”［8］ ?

第三，巡按的职能既受明代监察大法—《宪纲》的约束，赴任时又有皇帝下发“敕书”列明职责所在，以及都察院详列“勘合”。此外，《抚按通例》还详细规定巡按与巡抚的各自职守，意在不得干预地方官正常履职，不得超越监察权而行事。如地方官有贪酷、虐民等事，巡按御史举劾必须明著实迹，开写年月，不得讦拾细故，更不得虚文从诋。［9］一年差满回任时，须逐项填报内容涵盖二十八项之多的《造报册式》［10］，并向都察院具呈“行过事迹”，按照“除革奸弊”、“伸冤理枉”、“扬清激浊”等六款，考核称职与否，奏请分别升降。［11］?

清朝在全国开始确立其统治的顺治元年，沿袭明制设立巡按制度，且权力颇大，敕书内开载：“在外总督、巡抚、提督、总兵等官，如有蒙蔽专权、擅作威福及纵兵害民、纵贼害良等事，许巡方御史不时纠劾。”［12］同时完善对巡按御史的考核制度。［13］?

在清初统一全国、政权初建的特殊时期，巡按对察吏安民发挥了不可替代的作用，有人评价“半壁为之肃清”。［14］如苏松巡按李森先，有“海忠介之风”，他“诛锄豪右”，［15］劾罢淮安、苏州两贪吏，按律严惩，时人誉为“真御史”。［16］再如秦世祯巡按江南，首劾监司，继参总兵，再劾巡抚土国宝，土国宝受旨申饬后，投缳自尽。［17］?

二、巡按制度罢废之争?

清初巡按制度也暴露出一些问题。一是巡按违法时有发生。 顺治帝在上谕中一再称，巡按御史“贪婪掊克者甚众”。因巡按御史往往与朝中大臣多有牵连，故每有巡按婪索事发，即有满族官僚借端倾陷汉大臣者，这使得清初政局在不稳定的同时，打上了满汉对立的印记。?

其次，派遣御史巡按，国家要承受一定的经济负担。特别是顺治年间，为完成统一全国的战争，财力物力捉襟见肘，而不法巡按往往成为众矢之的。顺治十一年四月，郑亲王济尔哈郎就以奉差官员随带员役、马骡、廪粮草料等项甚多，直省地方频年水旱，供亿艰难为由，提出暂停派遣巡按。十七年六月，都察院又以云南用兵，粮饷不足，请停巡按御史。顺治帝令大臣具奏，从而引发一场巡按废遣之争。?

这场争论的焦点集中在一旦废止巡按，如何对督抚等封疆大吏实行监督。经过几次王大臣会议讨论，仍不能决。都察院提出，直隶各省自派遣巡按以来，地方未能安宁，每年一遣，诚觉徒劳，请停止派遣。俟二三年后，选择重臣，差往巡察。议政王贝勒大臣议复时，赞成都察院的意见，顺治帝以停遣巡按关系甚大，令议政王贝勒大臣，会同九卿科道议奏。争论也在更广泛的层面持续发酵。?

当年七月，廷议形成两种截然对立的意见。和硕安亲王岳乐等提出，连年轮差御史，贪官未见止息，民困未见全苏，盗贼未见消弭，地方未见安堵，往返迎送，糜费徒多，建议除在京各差应留外，在外各差，应行停止，其巡按事务，归并巡抚。二三年后差官巡视各省，督抚有贪赃不法者，所差官即指实纠参。吏部侍郎石申等持相反意见，理由是巡按停差后，督抚无人互纠，钦件无人互审，又一应访拿、清查等事，必待按察使亲身巡历；且盐茶之差，专管钱粮，督抚兼理，多有未便；又各省内或有抚无督者，更难责成一人。?

前者的意见是把制度化的巡按改为临时性的监察。后者认为，在地方行政长官一头独大的权力架构中，如果没有中央的制度性监察，会带来很大问题。由于双方各持一端，顺治帝令满汉官员，不得胶执成见，公同详议具奏。这是第一次廷议的情况。?

几天后召开第二次廷议。由于满官胁迫，取得一致性意见。废止巡按的理由又增加一项，即御史每年轮遣，该地作奸之辈，预知应差班次，方未出京时，即有嘱托行贿等弊；出京之后，颠倒贤否，草率塞责。废止巡按后，由于地方实行分权体制，钱粮有布政使；刑名有按察使；总理兵马各项事务有督抚。而且，对督抚的监督也有预案：督抚纠劾审拟之事，必经中央部院复核，方行结案；督抚之间亦可互纠；中央部院又有甄别督抚功过，以示劝惩之法。这个方案似乎“解决”了清廷最担心的督抚失去监督问题，顺治帝遂予以批准。但仅仅过了若干天的八月十二日，监察御史陆光旭呈上长疏，力言满洲王公大臣排斥异议，胁迫汉官在停止差遣巡按签上画押。从而使得本有定论的废遣之争又出现重大变故。?

他首先指出，主张恢复派遣者，受到压制，以致盈廷嗫嚅，不敢为异。其次，无论是中央机构还是地方衙署，只有监察权力得到加强，才能对行政权力形成有力制约：“今大小诸臣，内之所不便者惟言官，外之所不便者惟巡方。有言官而大奸大恶得以上闻，有巡方而污吏贪官不时参处”，这正是言官御史受到排挤、压制进而必欲去之而后快的原因所在。巡按废止后，“督抚无人互纠，贪墨无人参劾，钦件无人审理，以及赃赎之无实贮，民隐之难上通，利弊之无兴革，豪蠹之肆昼行，皆可不论。只今伏莽未靖，饥荒载道，兵旅繁兴，军需孔亟，抚臣专驻省中，谁为佐其不逮？而分猷合算，亲咨利病，而密陈机宜，是实关天下之安危。杞人之虑，不得不念及此也。况朝廷之设官非一，而独巡方一职，设而屡停，停而屡复，停者无不由于下议，复者无不出于睿裁。”最后他提出，一项好的制度在运行中也会出现“不肖之人”，但不能因此而否定制度本身：“若以其人未必皆贤而去之，则督抚亦有不肖，方面不乏贪污，有司时多败类，将尽天下之官而停之乎！”［18］?

顺治帝为陆光旭的上疏所说服，当日降旨，令前议诸人明白回奏。四天后，又下达倾向性明显的谕旨，肯定巡按之差遣：巡方一官，本朝设立已久，屡行停止，旋即复差，盖因其职掌察吏安民，厘奸剔弊，关系甚巨。巡方既停，则贪官蠹役，无所忌惮，恣肆作奸，其为民害，岂不更甚！巡方中如有一人不肖，所关止于一方，自有严法处分，其余岂尽无益？概行停止，是否妥确？著议政王贝勒大臣、九卿科道，再加议奏。?

从议政王贝勒大臣上奏可知，汉官仅形式上参加讨论，前者将拟好的裁撤巡按“满文稿”翻译成汉文，令汉官在上面画题而已。对此，顺治帝斥责满大臣，“凡会议政事，原应满汉公同商确，斟酌事理，归于至当，不拘满汉，皆可具稿。”这就是说，巡按废遣之争，表面是“省经费”、“贪渎”而起，实际牵涉满族官员的特殊利益。?

清初的督抚多由入关前编入汉军旗的“辽左旧人”特别是文馆人员担任。总督几乎是清一色的汉军旗员。［19］巡抚的半数也来自旗员。《清史稿》总结说：“顺治初，诸督抚多自文馆出。盖国方新造，用满臣与民阂，用汉臣又与政地阂，惟文馆诸臣本为汉人，而侍直既久，情事相浃，政令皆习闻，为最宜也。”［ 20］对于立足未稳的新政权而言，不可能用怀有亡明情结的汉官担任督抚，而用毫无治政理民经验的满族官员来担任督抚，显然难以胜任，因而选择入关前已经加入汉军旗的官员出任封疆最为现实。因为督抚多系辽左旧人，汉军旗人，他们的出仕升降便与议政王贝勒大臣有密切关系。八旗制下，旗人生则入档，编入八旗各牛录，听从本牛录、甲喇的管辖，如是下五旗，他们则分别是该旗王、贝勒等的属人，与本主有主奴之义，他们出仕为官及升降任免，与本主有密切关系，他们须为本主贡纳金银财物，同时受本主的保护。巡按御史之遣，在事实上形成对督抚的监督、纠察，这就限制了督抚的权力，使后者不能为所欲为。因此，从利害、亲疏关系而言，八旗王公贵族反对巡按对督抚的钳制。?

清初的著名史家谈迁在论及顺治九年罢巡按时，一针见血地指出：“盖满人意以巡使掣其肘也”。顺治十二年，巡盐御史已恢复，都察院左督御史龚鼎孽力请恢复巡按，但“满人不以为然”。龚鼎孽一再坚持，满族王公遂提出用理事官和诸曹参用，目的是降低巡按御史的资望，使他们无法与督抚相拮抗。谈迁的著作中，还详细记载顺天巡按顾仁如何受到满官的倾陷。［ 21］如此看来，满汉官员在对待巡按废遣问题上迥然相反的态度，就不单纯是对国家体制的认识问题，而有着更深刻的利害关系。?

十一月十一日，议政王会议结果，巡按御史“仍旧差遣”，顺治帝准奏，并令制定巡按御史考核办法，以期完善相关制度。［22］至此，满汉官员连续辩论四个多月的巡按罢遣，以巡按复遣暂时告一段落。?

顺治十八年正月，二十四岁的少年天子福临病逝，其子玄烨以八岁即位，索尼等内大臣四人辅政。清朝政策出现重大反复，主旨一反“汉法”，旗号是“率祖制、复旧章”，即恢复入关前带有强烈满族特色的体制。两个月后，兵部尚书管左都御史事阿思哈请停遣巡按御史，各省巡按将事务交与抚臣，速行来京［23］。旋设旋罢的巡按御史制度在清代正式废除。?

三、地方监督缺失的补救与清中叶的社会危机?

顾炎武在康熙时期的名著《日知录》中，对于清朝废罢巡按御史制度，明确表达反对意见。他说，如果巡按“倚势作威，受赇不法”，这只是其人不称职，正如“不以守令之贪残而废郡县，岂以巡方之浊乱而停御史乎？”他还指出，巡按制度历经明代近三百年的实践，证明是最为有效的监察制度。［24］?

经过唐末五代藩镇割据的历史变局，宋朝开始在地方实行分权体制，明初承之。但明中叶以后，督抚凌驾三司之上，地方集权体制渐次形成，因而巡按对其监察尤为重要。同时也要看到，终明一代，督抚仍列入中央职官，三司乃是地方最高长官。清代则不然，督抚从一开始就以地方最高长官出现，而三司事实上成为督抚的下属。巡按废止后，其权力归并督抚，而清代督抚主掌二省或一省大政，其下不设属官，家人、长随、幕宾皆自行聘用，是典型的“寡头政治”。故巡按废止后，作为权力高度集中的封疆大吏，督抚实际处于无人监督的状态。这也是前述巡按制废遣之争的核心问题。换言之，在地方实行高度集权的体制下，监察制度的缺失，将会造成严重后果。?

康熙十七年，工部侍郎田六善疏称：“今日官至督抚，居莫敢谁何之势，自非大贤，鲜不纵恣”，提出“非遣巡方，此弊终不能解。”［25］两年后，御史徐廷玺再次奏请派遣巡按，康熙帝令大学士讨论。明珠等满大学士认为：此事行之未便。满官一定调子，汉官不敢提相反意见。康熙帝也只好搁置此议。［26］康熙一朝臣僚多次奏请恢复巡按制度，但都未果。?

雍正元年，翰林院检讨徐聚伦上奏指出：督抚之权太重，故威福易作，而侈肆亦易生。他提出“分权之法”，方案有二：“或如旧例，仍设巡按，或如近日特命陈时夏进密折之例，每省各布一二人，倘此一二人者奏不实而借为祸福，则立置重法。”这两个方案的目的只有一个：“要在大慑督抚之心，使不敢贪渎，以实心为国为民而已。”［27］?

在臣僚的一再建言下，雍正帝确有恢复巡按的想法。雍正元年正月，查嗣庭觐见时，他曾谕每省各设一巡按御史，以便与督抚彼此相制，但虑及巡按每与督抚争权，反兹地方烦扰，故谕令查嗣庭妥议密奏。同年十月十四日，查嗣庭密奏提出，扩大推行密折制可代替巡按滋扰，且可监督督抚。他称：“臣以为欲令督抚少知顾虑，莫若令各省藩司亦得用密折启事。”“今既得便宜上闻，则与督抚虽无相制之形，实有相制之势，官既不烦添设，权亦不患独操矣。”［28］?

查嗣庭的建议为雍正帝采纳。至雍正六年，布、按两司普遍获得密奏权。［29］有学者认为，清世宗扩大采行奏折制度，放宽臣工专折具奏权的主要原因之一，就是欲于直省督抚与司道上下之间以及与中央内外之间，维持一种制衡作用。“因藩、臬、道府等微员可以专折具奏，不经督抚直达御前，督抚等既知顾虑，则地方公私事件，无论巨细，俱不敢欺隐。”［30］密奏制的扩大使用，只能在一定程度上发挥对地方督抚的监督作用。说到底，雍正“出间道，混乱上下秩序，使互相监视，只对皇帝个人负责”。［31］“小报告”终究代替不了一项基本的监察制度。特别是当越来越多的官员普遍获得“密奏权”的时候，其“监督”的效果也会大打折扣。同在一省的督抚提镇，甚至将雍正帝“折批密谕互相传看者，有隔越邻省而互相通知者，亦有经过其地而私相探问者。”［32］?

雍正三年，因地方官互相蒙蔽，盗案频发，雍正帝谕令吏部、都察院：“巡按御史久经裁汰，自不可复。今或于满汉御史内拣选贤员，酌量于湖广、江南、浙江、福建、山东、河南等处，每省各差二员或一员。或两省差一员兼理”。［33］随即在山东、河南各派一人，两湖一人，江宁、安徽共派一人。要求巡察官在一年内遍历巡察省分各府，凡有纵容盗贼，隐讳不报者，许其据实题参。但巡察官是临时性质，仅对地方讳盗进行专项巡察，且巡察官是从小京堂、科道及各部郎中内拣选。其后，又因浙江、湖南“风俗浇漓”，广东、福建“民俗犷悍”，相继派遣“观风整俗使”，但这都是“因事权授，往往不拘定制”。［34］且重点在督查士、民，又旋即罢归，根本谈不上对督抚实行监督。?

巡按制度废止后，不但地方监督严重缺失，也使得自秦以来历代王朝“内外相维”、“行政与监察并重”的基本制度遭到破坏，将行政、监察两套系统合而为一，其利害关系，康熙时储方庆在“裁官论”一疏，讲的非常清楚。?

他说：清朝屡议裁官。世祖皇帝罢巡方，康熙即位又减科道员，尽去天下理刑推官。今日所裁之官，皆不可裁之官。“今减科道员，是弱言官之势也。言官之势弱，六部之权重矣。罢巡方，是削宪臣之柄也。宪臣之柄削，督抚之令尊矣。”他提出行政、监察两个系统，并行不悖，才能保障国家制度的完整、有效：“盖天下之官以数万计，而其大势常出于两途：六部操政柄，行之于督抚，督抚之下府县，以集其事，此一途也；科道察部臣之奸，巡方制督抚之专，而推官实为之爪牙，此又一途也。”如果将两途并为一途，后果不堪设想：“愚谓天下之大，天下之人之众，并为一途，以乱一人之视听，恐非天下之福。今上自六曹，下及州县，苟有设施举措，可以内外联络，上下相蒙，必无一人敢发其奸。目前之弊，不过容隐奸邪，恣夺民力，然亦足以乱天下有余矣。”［35］?

储方庆的上疏，指出行政与监察，功能不同，不能混而为一。巡按等裁撤后，监察系统在地方不复存在，尽管总督兼右都御史衔，巡抚兼右副都御史衔，负有监督其下地方官的职责，但谁来监督督抚？?

储方庆的“忧虑”很快得到验证。雍正元年二月，翰林院检讨李兰密奏说：“且近来督抚提镇之权，亦大盛矣，挟赫赫炎炎之势，令人敢怒而不敢言，即有过举，谁为参究，有白简从事之按臣，不惟小臣能廉，而大臣亦能法也。”［36］?

督抚无人监督，且上下勾结，地方下情无法上达，使得中外一体的政治格局遭到破坏。乾隆元年，江西巡抚俞兆岳密奏说：有巡按之设，则巡抚可以总其大成，纲举目张，最为周备。后不肖督抚唯恐为巡按操其短长，据实纠弹，而世家巨族又恐巡按访拿家人子弟，不欲上闻，遂群以为扰民多方，建议裁革，此实以私废公，使下情不得上达，而吏治亦易于废弛。臣愚以为巡按之设，有关于吏治民生，甚非浅鲜。但没有为乾隆帝采纳。［37］?

历代王朝注重发挥监察对行政的制衡作用。清朝打破了这一平衡。这也是清中期以来社会危机加深的深层次原因。［38］道光十二年，御史冯赞勋上奏提出，只有恢复御史巡按制度，才可缓解种种危机。［39］道光帝命大学士、军机大臣会同吏部、都察院等议。但讨论的结果是，“各省督抚，悉由皇上灼知慎简，较之巡察官，受恩既重，扬历亦久，皆当竭忠图报，不负委任”，且乾隆、嘉庆年间又有“责成籍隶本省之科道访闻明确，指名纠参”之谕旨。“是国家法制相维之意，已极周备。”所请应毋庸议。［40］道光帝“从之。”［41］巡按制度未能恢复。社会危机随即爆发。

［作者简介］林乾，中国政法大学法律史学研究院副院长，教授，博士生导师，历史学博士。

［参考文献］

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［3］林乾.论明代的总督巡抚制度［J］.社会科学辑刊，1988,(2) .

［4］明史.卷73.职官2.

［5］［7］［10］明会典.卷210，211，211 ［M］.北京：中华书局，1989.

［6］赵翼.陔余丛考.卷26［M］.石家庄：河北人民出版社，2003.517.

［9］孙承泽.春明梦余录.卷48［M］.北京：北京古籍出版社，1992.1036,1043 .

［12］［14］［17］叶梦珠.阅世编［M］.上海：上海古籍出版社，1981.72.

［13］王庆云.石渠余纪［M］.北京：北京古籍出版社，1985.53.

［15］文献征存录.卷2.李森先.

［16］道光.重修平度州志.卷28.

［18］清世祖实录.卷92、97、83、137、138、139.

［19］钱实甫.清代职官年表.第二册.总督年表［M］.北京：中华书局，1980.

［20］清史稿.卷239.

［21］谈迁.北游录［M］.北京：中华书局，1960.407-410.

［22］［23］清圣祖实录.卷140、141、142.

［25］明清史料.丙编五本.440.

［26］康熙起居注.第一册［M］.北京：中华书局，1984.615.

［27］军机处朱批奏折.徐聚伦折.无年月.中国第一历史档案馆.

［28］［30］庄吉发.故宫档案述要［M］.台北：台北故宫博物院，1983.13,14.

［29］［31］杨启樵.雍正帝及其密折制度研究［M］.上海：上海古籍出版社，2003.164,173.

［32］清世宗实.录卷29.

［33］清朝文献通考.卷60；清世宗实录.卷35、38.

［34］吴振棫.养吉斋丛录［M］.北京：北京古籍出版社，1983.31.

［35］清经世文编.卷18.吏政.官制.

［36］军机处朱批奏折.李兰折.雍正元年二月初四日.

［37］军机处朱批奏折.俞兆岳折.乾隆元年三月二十八日.

［38］清高宗实录.卷1367.

［39］军机处录副奏折.冯赞勋折.道光十二年六月二十一日.

［40］军机处录副奏折.大学士等折.道光十二年七月初六日.

［41］清宣宗实录.卷214.