主题：【原创】中国政治，妙不可言（写到哪里就哪里） -- acton

八、工作检查制度vs司法程序

前面讲腐败讲得过多，其实腐败远没有那么重要。而实在是因为受一位网友的批评，不免先在这方面说了许多。而且这种做法，各节按一、二、三、四之排序，好处是有了文气的脉络，但却不是我所向往的做法。私心所属，却是古代诗话很随意的那种。各节之间全不必有逻辑与关系。本来，我所要讲的，就不是我的研究内容。又何必装作一部高头讲章的模样呢。

现在讲一讲工作检查制度。不客气地说，相当一批中国的政治学者对中国政治隔膜得厉害。虽然，近年来，学者开始出现一种以经验研究为取向的势头，但总的来看，仍然是不能令人满意的。就以工作检查制度来说吧，2006年我在中国期刊网搜索有关工作检查制度的学术论文，可以说没有。我想象不出，在中国的政制设计中，有几种制度的重要性能够超过工作检查制度的，但中国学者却似乎熟焉不察，视若无物。这反过来可以说明，工作检查制度在中国的环境中，就好像空气一样，大家缺少不了它，但没有人去注意它。

为理解这一制度的重要性，不妨先引用Lord Acton的话：权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。这里，说明了一个根本问题，即如何对权力进行监督的问题。当然，权力有许多种，其中国家主权事实上是不受监督的，比如英国的下议院、中国的全国人民代表大会。（美国的想法较为古怪，不承认最高主权，所以国会也受制衡。）也就是说，权力监督从根本上是如何对行政权力进行监督的问题。

不管在哪一个社会中，最高行政当局所受的监督总是最薄弱的。应该承认这个现实，即最高行政当局究竟是谁当选，对一个国家的政治走向影响至为深远。任何人不能指望自由民主制、民主集中制或其他什么制度能够改变最高行政当局的决定性影响这样一种个人似乎无力控制的偶然性。以2000年美国大选为例，如果当年戈尔当选，其外交路线应当要比小布什温和些，而可能会把更多的精力放在环境保护上（有兴趣的朋友可以看看the inconvenient truth，戈尔的演讲委实精彩）。那样的话，甚至911都不大可能发生，而此时今天的国际政治是个什么模样虽然难以推算，但可想而知，必然不是现在这种情况。一个小小的蝴蝶在北京轻轻扇动翅膀，尚且可以引发弗罗里达州的一场暴雨，而一个国家最高行政当局的领导人的选择，其影响更不是你我这些普通人所可能比。

因此，真正的针对行政当局的监督主要指对各个行政部门，各级行政机关（尤其是地方一级）行政机关的监督。恰恰达个问题上，中国与自由民主的模范国家——美国——形成鲜明的对照。在美国，对行政的监督，更多是通过司法程序来实现的，违宪审查和公法诉讼。而中国，就是大家习焉不察的工作检查制度。当然，我相信美国也有工作检查制度，正好像中国也有行政诉讼一样。但谁主谁从，也是一目了然的。

工作检查主要是来自上级，而司法程序很大程度上由社会来启动。从敏感性来看，法律程序更有优势，因为政策实施一出现问题，很快就有人启动诉讼了。如果他不想启动，说明政府的错误他可以容忍。前些时间有人告铁道部春运提价，只为了两块钱的标的。且不论其他，由社会来启动行政监督，确有其合理的地方。这也是中国必须要有行政诉讼的原因。

我觉得工作检查制度其实更有效果，至少在中国是如此。但在此之前，不妨先把它的现实中出现的弊端说出来，免得一味称赞，失于主观：（1）政策执行的敏感性不如法律程序，等到上级机关发现执行中的问题时，时间相对要滞后；（2）执行过程中，行政机关负担了较高的成本，比如上级机关需要时时来检查具体的执行情况，而下级机关要送往迎来。这其中最显然的一个成本是招待费。一个普遍流传的说法是中国政府一年吃了几千个亿，是真是假，有待验证。但行政成本中，吃喝一块比较大，应该是成立的。前些时间财政部对中央机关的会务开支进行控制，也是看到了这个问题。另一个弊端是，公务用车费用也颇高，也工作检查制度不无关系。（3）还应看到，在工作检查程序中，下级机关负责了大部分的成本，这里存在着成本推卸的现象。（4）当下级机关有迎合上级机关的倾向，因为政绩往往由工作检查来体现，由此容易产生寻租、腐败，乃至做假等等怪现象的产生。

虽然存在上面说的这些问题，但我仍然认为，工作检查制度仍然是可取的。这些问题，除了第一个之外，其他都可以通过相应的财务纪律和制度来减轻。（我不敢指望某种制度就能够完全消除工作检查制度的弊端。任何制度都会有弊端，其实就是人贪便宜钻漏洞而导致的。）至于第一个颇带有根本性的问题，这不是工作检查制度本身所能解决的，而应通过完善社会舆论监督和行政诉讼的办法来实现。五十年代末，中国的政策执行出现了偏差，这与当年社会舆论监督和行政诉讼缺乏有关。但在法制日益完善的今天，工作检查制度应该不必担心因此而造成巨大的社会损失。

好了，现在该说工作检查制度的优势了，那就是社会成本低。前面说工作检查制度有较高的行政成本，但如果与政策推行的成本与收益来比较的话，把成本放在行政机关上应该是更好的选择。任何一项政策，就必然会包含成本。想改造世界，实现某个目标，不花钱和时间，哪有这等美事。通过司法程序来监督行政执行，其执行成本是由普通公民和法院来承担了，而由工作检查制度来监督执行，其成本是由行政机关承担了。总体而言，行政机关承担的成本要小于则法律程序来推进的成本。

比如义务教育，美国财大气粗，政府就把钱掏了。但对于中国和印度这些穷国来说，怎么办？还不得让家长自己或者地方掏钱。（最近中央政府更舍得掏钱了，这里说的是以前。）在印度这种推行自由民主制度的国家中，其基本的政策执行机制是中央提出目标，然后让下面去执行，至于执行得怎么样，中央就不管了，以为有了法律，尽可以让行政诉讼和社会的舆论监督来实行。其实农村里的人穷得叮当响，哪愿意出这个钱让孩子读书。至于地方政府，多一事不如少一事。如果真有人提请诉讼，哪就慢慢跟你在法庭上过招吧。结果，我们看到的印度，总是一遍又一遍提出宏伟的目标，然后就不知下文。

但中国就不同了，上面定了个目标后，还时不时来检查，虽然也免不了吃吃喝喝和公车跑来跑去耗去油钱与人工费，但毕竟还有个监督。下面怠慢不得，总得在执行方面做出点什么。以我家乡的普九为例，早些年（2000年左右），我家乡是普九的检查对象。那时候，正是农村经济凋蔽，许多农民收入低，觉得不如让孩书早点出去打工（主要是那些不爱读书的孩子，我家乡的人只要孩子愿意读书，那是砸锅卖铁也会去缴的）。我父亲当时任乡中学的校长，担负着尽量不让学生退学的任务。每到新学期开学的时候，那两百多元书杂费（寄宿生另有几百元伙食费）对有些家庭也成了负担。有些家长就纷纷找老师来垫付，承诺年底杀猪或打工的男人回来时，再把钱交给老师。这种做法极其普遍，先由老师搭配（即为特定学生垫付），学校扣老师工资，扣满为止。家长们通常是找家在自己村或者有亲戚关系的老师来搭配。但也有一些学生家长跟老师都不认识，或者认识的老师已经搭配太多的学生，无力再帮助，于是就找到我父亲（有些是父亲上门劝学答应搭配的）。每次新学期开学，我父亲搭配的学生都有二、三十个，金额多达一、二万元。记得那几年，父亲基本上不领工资，因为工资都因为搭配而给学校扣了（至今还有几百元的账没收上来）。

说几句题外话。家乡的人极其淳朴，通常说什么还钱，就会来还钱。每年年底，还钱就比较多。因为打工回来，或者杀猪卖鱼什么的，这时各家通常也比较宽裕。一些学生家长到我家来还钱，然后聊几句孩子在学校的状况，比如成绩好坏、是不是喜欢上街玩桌球什么的。那些成绩好的，家长自然喜欢，成绩一般的，其实家长也没什么指望。只是希望让他在学校混几年，等大了再出去打工。我每次听着，有些惆怅。

回到义务教育的普及问题。因为上面时不时下来检查（就是不下来，也是需要查看各种数据的），乡政府、中学和小学就不得不想方设法挽留学生。可想而知，如果不是因为检查（如果不达标，乡里是要受罚的，估计学校日子也不会好过），要说老师们挨家挨户劝学生上学，恐怕没哪个积极性。我记得父亲说他到几个学生家里，由另一个老师骑摩托进山，走开了二十公里左右，摩托都没办法骑，只好下来走山路，走了上十里山路到学生家中，再做思想工作。这样，经过学校老师们的努力，初中生的入学率大概可以达到百分之七、八十。（新生入学率高，初中二、三年级就开始大量流失了。）大抵如此，终究还是一个不错的成绩，虽然不够理想。（似乎报上去的数据有些做假，达到90％。）

举这个义务教育的事例是想说明，实现一种政策，总是有成本，要么由社会承担（直接的意义上），要么由政府来承担（间接的意义上也是由社会）。对于自由民主制度来说，如果成本略高了一些，很可能其政策就根本无法实现。社会就没有改进，或者改进较小。在大致相同的经济社会条件下，由工作检查制度在实现政策目标，提高工作效率方面要远远优于通过法律程序。

工作检查制度还有一个技术上的优点，那就是在现代的信息技术和控制技术下，工作检查制度能够发挥更大的优势。比如原来上级要检查一个部门工作记录，往往需要一份份原始档案来查看。而现在，有了计算机网络，可以要求该部门将完整的工作记录置于电脑之中，有些要可以不出户就可以得知其工作情况，并可以迅速导致对整体局势的判断。David Noble认为，现代控制论的发展有利于管理层对下层的控制，确乎如此。但单纯哀悼下层或下级的自由的缩减是无意义的，重要是如何利用现在的科技，再结合原有的工作检查制度，可以更好地提高政府效率，推进经济社会的发展。

说了这么多，并不是认为现有的工作检查制度就尽善尽美。而是想指出，与其大力提倡西方民主的司法程序（我不反对，但觉得在中国没必要放在首位），不如将行政机关的内部监督这块工作做好，还能有一些切实的效果。

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