主题：【原创】关于行政监察独立性的一些讨论 -- 南方有嘉木
01年做的一些调查，现在读来写得比较浅，思考也幼稚，资料的搜集和整理也不细致。严格来说，应该做些更新才好拿出来给人看。但因为郢客的这篇文字，以及这段时间中央发的一些文，想起这篇文字可能有些供郢客和其他河友参考的价值，所以王婆卖瓜一下，大家不要笑就成了，呵呵。
(注：郢客讨论的是人民检察院下设的反贪局，我这里主要讨论的是行政监察。）
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我国自黄帝时“置左右大监，监于万国”*1 ，历千年，至今日社会主义的中国，依然有其不可或缺的作用。盖在于行政与人性皆有其之共性，“担任公职，享有公共职权的人，其岗位职责往往与他的邪念和私人利益发生冲突。由于权力的腐蚀性和侵略性，公职人员利用其所任公职或特权谋取私利等腐败行为乃势所必然”*2，故而，对行政之监察亦为“势所必然”。然而行政监察应具有何种程度的独立却非为一个必然确定的问题。各国因其具体情况的不同，所采制度殊异。
一、我国行政监察独立性的现状
（一）从现行有关法律的规定来考察
1、从宪法规定的角度
我国宪法第八十九条规定：“国务院行使下列职权： ……（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”；
又于第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的……监察……等行政工作。”
从条文本身来看，其未对监察机关的设立、领导体制及其依法独立行使监察权作出规定；只是将“监察”作为各级人民政府的职责之一，明确国务院领导和管理全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作。
因此，作为国家行政机关内部监督的重要形式，行政监察并不具有与审计机关相同的宪法地位。这使得行政监察机关设立后，其拥有的职能在观念与实践中皆被自然削弱。
2、从《行政监察法》的角度
我国第八届全国人大常务委员会第二十五次会议于1997年5月9日通过了《行政监察法》，于公布之日起施行。其第二条规定道：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”，第三条：“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人干涉”，没有明确使用“独立行使”的字句。
第七条：“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级人民政府负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”依此，可形成下图结构：
上级人民政府
上级监察机关
本级人民政府
本级监察机关
（箭头显示不出来......)
从中可以看出，监察机关是隶属于政府系统中的一个子系统，“是本级人民政府行使监察职能的专门机构。”*3 其不可能摆脱人民政府的影响进行真正意义上的独立监督，尚不具备审计机关所拥有的独立行使监督权的地位。
（二）从现行监察制度的实际运行来考察
1、双重领导体制对行政监察的掣肘
依《行政监察法》我国的行政监察实行的乃是双重领导体制。实践表明，此种双重领导体制极大地影响了行政监察机关发挥其监督职能。从监察机关的角度，在双重领导体制下，上级监察机关在人、财、物各具体权力的行使上，实受掣肘（如上图所示），无法真正对下级监察机关实行实质性的领导。另一方面，监察机关作为各级政府的子系统，始终不可能形成独立的地位，极易受到各种“横向”干扰，如受到人事、财政等职能部门的牵制，甚至有时不得不屈从于其他外部压力。由此，监察机关对本级人民政府的依赖与亲近远甚于其上级监察机关，故人际脉络千丝万缕，一事发而动辖区全局，而其人、财、物又仰赖政府鼻息，独立之监察职能从何而行？
从同级政府的角度，因实行双重领导体制，使得其主要领导能够直接或间接干预监察机关工作，当出现地方政策与国家法纪冲突时，一些地方政府领导或为本地利益，或为保政绩，总能介入监察机关的工作，为违法违纪者“保驾护航”。
2、从监察机关办案方式的角度
由于不具有充分的独立行使监督权的地位，监察机关往往采取了曲中求直的办案方式，试以监察部门引以为学习楷模的一篇报道为例：
“我们感到‘办案难’中最棘手的问题，往往不是来自案子本身，而是与案件相关的各种掣肘因素。因此，我们采取既坚定又慎重的方针……一是在查核过程中，及时将工作进展情况和查证的主要违纪事实向党委、政府和人大等领导汇报，并随时向纪检、检查等部门通报，以取得党政领导和有关部门的支持和配合。二是召开有关部门的联席会议，协调关系，统一意见。三是加强案件报告制度。
……注意维护有关部门的威信……在查处案件中……对其中职务较低的违纪者，监察部门一般不直接下达处分决定，而通常是先与该部门协商，取得一致意见后，再提出监察建议，由其自行处理。……..在对职务较高的违纪人员直接行使处分权时，也都坚持做到事先征求同级党委和政府的意见。” *4
从中可以看到，在监察的整个过程中，充满了汇报与协商。原本，在查核过程中，依《监察法》第30条、31条的规定，监察机关有权经初步审查，决定是否立案。只是对于重要、复杂的案件，方需要报本级人民政府和上一级监察机关备案。那又为何必须取得“党政领导”的“支持与配合”？依《中国共产党纪律检察机关案件检查工作条例》（中共中央纪律检查委员会1994年3月25日印发），第二章的规定：
“纪检机关受理反映党员或党组织的违纪问题后，应根据情况决定是否进行初步核实……初步核实的任务是，了解所反映的问题是否存在，为立案与否提供依据。”所以，究竟是否立案的决定权实际不在监察机关。
其次，依《监察法》第43条的规定，监察机关的横向结构中，所存在的唯一关系是与有关单位或机关、包括司法机关之间的“案件移交”关系。这种移交关系包括两个方面：一是“监察机关在办理监察事项中，发现所调查的事项不属于监察机关的职责范围内的，应当移送有处理权的单位处理；涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法处理”。二是“接受移送的单位或者机关应当将处理结果告知监察机关”。除此之外，不再有其他横向联系。那又为何需要“协调、统一”？如此办案，监察工作的效率亦可见一般了。
再次，从监察机关行使处分权来看，正如北京市原监察局局长吕玉东所说：“行政监察工作中的处分权必须建立在党管干部的原则和前提下。”*5 所以，行政监察机关对处分所作的决定，是在与其他有关部门共同协商，取得共同意见的基础上作出的，不能擅自作出决定。
（三）小结：
法律上独立地位的缺乏使得监察制度在实际远行中，亦步步掣肘，时有无可奈何之感。此种状况使得大多监察机构工作效率低下。那么，又何以会从制度到运行皆出现“心有余而力不足”的状况呢？
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二 我国行政监察缺乏独立性的制度意识根源
（一）：对官员良好道德的信赖
我们的制度习惯构建于对官员良好道德的信赖之上，从而忽视制度之间的呼应与补充；似乎是着眼于治本，却往往标本皆不得治。
1、 从传统的官吏管理文化来分析
从传统的官吏管理文化来看，古代的制度观总体上属于“人治”范畴，它是以人的自觉意识和可教化性为前提的。正如《礼记 ·礼运》中所言：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。”在这里，“贤”是位于“能”之先的，强调行政官员的一种道德品质。而且，《礼记·乐记》中亦说：“是故先王之制礼乐也……将以教民平好恶，而反人道之正也。”于此，隐含的的前提是，人道本正，故可经由教化而返，因此，淳淳教导胜过惩罚牵制；而官员即为民众之贤与能者，更是具有天下为公的品行、修养，可为世人之表率。中国古代官员集儒者、德人于一身，峨冠博带之间，求有圣贤之风。故历代良吏名声赫赫，累世教颂，以使后人仿效，完成此种道德的延续。但即便如此，实情亦难如人意。恰如包拯在《择官》一文中所称道：“臣闻廉者，民之表也；贪者，民之贼也。今天下郡县至广，官吏至众，而脏污摘发，无日无之。洎具案来上，或横贷以全其生，或推恩以除其衅，虽有重律，仅同空文，贪猥之徒，殊无畏惮。”仅于此一番话，亦可推知此种官吏文化在“天下为私”之情境下殊不可行；即便“廉者”光辉如日月灼灼，终抵不过私利之在眼前。官员品格既不可信赖，则监察制度之勃兴于礼乐崩析之后即可理解了。
2、社会主义中国的官吏管理思路
新中国初建，行政官员被预设为无产阶级中的先进代表，具备共产主义的无私与利他的高尚情操。我们的制度便构建于对这样的先进代表的信赖之上。正如1956年毛泽东所说：
“我们党有成百万有经验的干部。我们这些干部，大多数是好的，是土生土长，联系群众，经过长期斗争考验的。我们有这么一套干部：有建党时期的，有北伐战争时期的，有土地革命战争时期的，有抗日战争时期的，有解放战争时期的，有全国解放以后的，他们都是我们国家的宝贵财产。……我们有在不同革命时期经过考验的这样一套干部，就可以“任凭风浪起，稳坐钓鱼船。”
新的领导人亦秉承此种“以人为本”的信念。江泽民在纪念中国共产党成立七十五周年的座谈会上说：“中华人民共和国要建设的高素质的干部队伍，就是由具有社会主义政治家素质的领导骨干带领的德才兼备的干部队伍”。
这样的官员在名义上是人民的公仆而不是政府的雇员，可以为人民所信赖、所景仰。这样一种理念，对上，自可使之忽略制度性监察的必要，对下，正如陈国尧所说：“要求人民自己去监督自己的领导者，去制约人民政权的权力行使，这对于从苦难中被拯救出来的中国民众，从感情上是难以接受的。翻身得解放的人民心理状态是对党和政府的感恩戴德，是对领导者达到尊敬、崇拜和服从，而不是监督和制约，1959年不恰当地取消了监察机关，正是以此为群众基础的。”
既然“以人为本”，制度设计者认为通过树立榜样，号召学习，不断教育，可以使大多数干部都成为这样的人；所以， “严重的问题在于教育干部” 。江泽民强调：“要教育和提高干部，就必须在干部中首先是各级领导干部中，开展深入持久的学习。”
所以我们的《行政监察法》第五条亦要求道：“监察工作应当实行教育与惩处相结合”。“教育”在先，“惩处”在后，故而，我们的监察工作会采取亦赞扬“温情脉脉”、四面融通的工作方式了。
3、小结
从以上的分析，我们可以总结出一种基本的模式：
前提：道德或共产主义精神的具备
管理技术：教育、树立榜样。
由于监察是以质疑和不信任为其前提的，因此，这样的模式自然地排斥监察机制的作用。否则，是其自我的异化和否定。
尽管第三届国际反贪污会议概括出反贪污工作成功的六要素中，肯定了教育在治本方面的作用，但同时亦指出有效的行政监督机制更是必不可少。教育本身具有的长期性与可利用性——教育往往不是客观的，而是一定统治阶层达到培养其需要人才之目的的工具，而统治阶层的信念却不一定是善的——使其在目前我国处于“社会主义的初级阶段”的情势下，不可能成为反腐败的依托。
实践亦证明，长期、反复的学习常使得学习本身流于形式，教与学双方都失却了热情，而不可能获得倡导者所期盼的后果。当社会上的利益诱惑极大，权力的行使又极少约束，寻租变得极易操作时，寄望于官员自身修身养德，无异于一枕黄粱。故而，一种体制内部，可以不受干扰、有效率而稳定的监督是极为必要的。所以，应从对人性不信任的角度出发，进行制度设计。正如黑格尔尽管承认政府成员和国家官吏作为中间等级的主要组成部分，集中了全体民众的高度智慧和法律意识，但使其不致占居贵族的独特地位，使其教养和才干不致变成任性和统治的手段仍有赖于主权自上而下和同业公会根据自己的权利自下而上所做的种种设施，而非依赖其本身的智慧和法律意识。
（二）对个人权利的忽视
芬兰监察专员Lauri Lehtimaja在1999年应我国监察部之邀对我国进行了访问。他指出中国监察部不若芬兰的议会监察专员以公民为视角，而是以国家权力的运作为视角的。他认为“议会监察专员的基本原理是政府和公共行政服务于人民，而不是相反。”在挪威亦采此种理念。例如，《挪威议会行政监察专员法》第三条写到其目的为“尽其所能确保行政机关不对公民作出不公正的处理。” 然而我国的《行政监察法》第一条写到的目的是“保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能”
1、 从中国传统文化来看
梁治平认为中国的传统文化历来不承认“个人”的存在……“身份的原则支配一切” 。张志扬亦认为“个人，实乃中国文化的盲点” 。他问道：“中国……集体意识最强的民族何以会是一盘散沙，要么板结，要么沙化？……从孙中山到毛泽东，都是为避沙化而宁走板结道路。……个人不是个人，只是某共同体的分子，他就只能在强力结构中存在……” 故而，在行政权愈益膨胀的今日，个体更是板结于行政结构中，淹没呼声于无形。
2、从我国革命的角度
我国的革命本肇始于旨在增进个人权利的努力，然而革命的结果在很长的时间里皆与此背离。何以会出现此种结果？究其本质乃是源于法国大革命，又为马克思主义者们理论化的一种信念：既然所有的权力最终已被置于人民之手，故一切用来制止滥用这种权力的保障措施，也就变得不再必要了。正如法国大革命时还有些人认为， “民主的实现，会自动阻止对权力的专断使用”。然而，事实很快就证明：胜利的革命家们热情期望的乃是行政机构能够彻底地服务于他们的目标，使其期待已久的、为实现事实上的平等的改革能迅速而果断地得到执行；“在人民民主的国家中，法律保障的是人民公意的自由，而不是个人的生活想象的自由” 。因此，不太关注应当如何保护个人以对抗行政机构的权力，即对抗其自身权力的问题。尤其是制约需要付出成本，牺牲效率，或伤害其权力时，于是，对一种稳定的、长期的、用以制约权力的制度的漠视在此埋下了因子。但是，“对个人自由的最大威胁很可能还在于未来” ，所以预先设计一种制约的制度是极为必要的。毕竟，初始的革命者可能还心怀道德的热情，其后继者则可能籍由权力伤害个体。
3、 从行政官员和公民个人的关系来分析
洛克曾言道：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力。” 所以，“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。无论如何，这是此学科的核心。” 正基于这样的理念，西方的制度强调在行政官员与公民个人之间构建一种平衡。哈耶克亦说：“在法治国的构设中，所应限制的主要机构是精心建立的行政机关” 。 由于行政机关的权力实赖于行政官吏的行使方能作用于个体公民，所以“在今天，专职行政人员的权力已成为个人自由的主要威胁” 。那么，如何在行政官员与公民个人之间构建一种衡平？行政系统外部的制约固可有效，但一失之专业，二失之成本 ，所以，内部的行政监察本应是极为主要的选择，其若能作为一个单独的机构，可使公民以较低的成本、较容易的方式对政府进行监督。对其的不重视，体现的是对个体的漠视。
（三）小结
中国历来有“只许州官放火，不许百姓点灯”之倾向，对官员愈是信赖，对草民便愈是漠视，故让草民之疾苦上达天听的渠道亦设计的了了，不甚畅通。今日中国，旧习未改，行政监察本是我国公民实现其宪法所赋予的申诉、控告、检举 之权的重要途径，但由于我国的制度设计者乃以政治权力流畅运行为视角，“作为人民政府行使监察职能的机关” ，行政监察在我国更似服务于政府。因此，其不能独立于政府，自可理解。为支持政府工作，使政府领导人的个人决策在辖区内得到迅速的执行，忽视个体的申诉，行政监察出现权力行使的谦抑亦为正常了。
但不妨让我们谨纪“国家制度在本质上是一种中介关系。……当群氓进入国家成为有机部分时，他们就会采取合法而有秩序的方法来贯彻他们的利益。相反地，如果不存在这种制度的话，那么群众的呼声总将是粗暴的” 。
三 行政监察独立性之制度比较
当谈论到行政监察之独立性，其实应有两层之意。第一层乃指监察机关之独立性，涉及其与政府、政党、平级政府部门的关系；第二层为监察员的独立，涉及其与监察机关、长官的关系及作为监察员应享有的保障。
（一）监察机关的独立
1、在国家机关体系中的位置——与政府及领导人的关系
（1）古代
我国古代的监察制度迨始于黄帝，勃兴于战国。其后倍受历代统治者的重视，并逐步扩其组织，高其地位。秦时设“御史大夫”，为丞相之副，兼理国家监察。西汉末年建“御史台”，名义上虽归九卿之一少府统辖，但实际独立活动，监察职权专属御史中丞。汉以后，历代王朝循汉制设御史台（明清为“都察院”），名义上亦不再有所隶属，皆把御史台置于皇帝的直接统辖之下，与中央行政机关及中央军事机关并驾齐驱。以有唐一代为例，其时，“御史台具有高于其他府衙的显赫地位”。及至明洪武十七年，明太祖更定都察院官制“乃设左右都御史各一人，正三品……自此台卿与部权并重” ，其地位之高显而易见。
此种制度设计使监察机关具有较高的独立地位，得以超脱其他国家机关与官员的羁绊，严格履行监察之职。
（2）国外，香港，台湾
1）行政系统外部的监察
A：1918年7月，前苏联设立国家监察人民委员部，直属全俄苏维埃人民委员会的领导，并对其负责，定期报告工作。五十年代，曾设立独立的人民监察委员会，受苏共中央和苏联部长会议的共同领导。
B：台湾——监察院独立行使监察权
孙中山先生曾说：“就是现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限，那权限虽有强有弱，总是不能独立，因此生出无数弊病。……况且照常理上说，裁判人民的机关，已经独立，裁判官吏的机关，却仍在别的机关之下，这也是理论上说不过去的，故此这机关也要独立。” 台湾“国民政府”秉承其理念，其现行“宪法”第九十七条规定：“监察院为国家最高监察机关”。依学者解释，“此条之规定，非但说明监察院在全国监察机关中居于最高地位，……且明示监察院之上，不能再有行使监察权之机关。因之，其所谓‘最高’，实含有‘独立’与‘无上’之意” 。
具体而言：一是监察权独立于立法机关之外，由独立的监察机构来行使监察权，以避免议会用监察权擎制政府；二是监察权可直接对最高统治者行使，以革除中国古代监察官听命于君主的弊端。
孙中山的“五权宪法”思想和“权能分治”理论，为实现监察权真正独立提供了客观的条件。前者确保监察院独立于立法机关之外，避免立法权过大，影响监察权的功能和行政权的运转，并使监察权的行使免受派系、政客、政党角逐的影响；后者用来摆脱总统对监察权的控制，使监察权可以对总统行使。
C：香港——廉政公署（Independent Commission Against Corruption,缩写为ICAC。）
香港《总督特派廉政专员公署条例》（1974年2月15日） 第三条规定：“港督特派廉政专员公署，由廉政专员、副廉政专员及其他委任人员组成。廉政专员和副廉政专员均由港督按照其认为适当的条件委任。只能按照港督的命令，负责指挥及管理廉政公署，并受港督管理。除港督外，廉政专员不受任何人士的指挥与管理。确保廉政公署由港督直接指挥和管辖的纵向结构。被认为是：廉政公署的权力“魔棒无处不在，通行无阻。” 是为独立于政府体制之外的机构。
2）、行政系统内部的监察体制
日本：日本总务厅下设中央行政监察局——中央监察，重点是针对政府各部门特别职公务员决策的合理性；地方行政监察局——地方监察，针对地方一般职公务员不良行政行为 。
所以，是一种不独立于行政系统的效能监察。
综上可见，各国由于具体情况及监察目标的不同，有不同的制度设计，故监察机关拥有不同的独立性。主要有三种模式：
第一：不独立于政府的行政监察机关体系
在中央和地方政府内部设立行政监察机关，分别监督中央和地方各级政府的行政事务，地方监察机关受中央行政监察机关的领导。
第二：独立于政府，向最高行政长官负责
直属于最高行政机关首长，具有很高的地位，很大的监督权力。如韩国的监察院处于独立的地位，只受总统的管辖
第三：独立于政府，向立法机关负责
（3）我国的变迁
我国革命政权的行政监察工作可以追溯到民主革命时期。早在1941年的《陕甘宁边区施政纲领》和《陕甘宁边区政纪总则草案》中就规定到：“监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员。”1948年，华北人民政府则进一步把监察机构建立起来，设立专门的人民监察院，对政府机关及公务人员实行监督、检查。建国后，我国即在此基础上设立了监察机关“人民监察院”（54年后改为监察部）。1958年以后，由于“左”的思想的干扰，行政监察机构被废除。十年内乱，监察制度遭到全面破坏。1986年重建，作为政府系统的子系统，不独立于政府。
2、与政党的关系
1993年8月20日至 25日，中共十四大选出的中央纪律检查委员会第二次会议指出：消极腐败现象正在滋长和蔓延，斗争形式是严峻的。针对这一形势，中共中央纪律检查委员会和国家监察部宣布合署办公。从此，中共中央纪律检查委员会实质上成为政府体制内的廉政建设机构。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能，对党中央全面负责。合署后的监察部并不是由党中央领导，而是依监察法规定，仍然属于国务院序列，接受国务院领导。这一举措被认为是“党政监督体制的一项重大改革是适应加快现代化建设新形势，进一步加强党的纪检工作和强化行政监察机关职能，并使之形成合力的重大措施，以便能够更加集中力量加强党风廉正建设，反对腐败，保证经济建设的顺利进行。”
然而，我国《行政监察法》第三条规定：“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。”如此，便产生了两个问题：
第一、 监察机关依法还是依党纪进行监督？换言之，监察机关除维护行政纪律外，是否尚须维护党纪？“党纪要求较高，执纪较严” ，这样便提高了监察机关的监察标准，是否合适？从主体上讲，党纪约束全体党员，而对非党员干部无权制裁；行政纪律约束行政工作人员，而对非监察对象的党员不具备惩处能力。在合署之前，北京市原监察局局长吕玉东曾说：“从具体工作出发，凡是纪检机关立案查处的党员监察对象，我们应该积极配合和支持，不要再单独立案，重复工作；而对那些纪检机关未立案的，我们应积极查处。” 可见，是监察机关采取了一种谦抑的态度。
第二、如何保持其独立性？既然合署，独立于中国共产党就不可能。问题在于：有无独立于其的必要和独立的利弊。当我们的行政官员几乎都具有党员身份时，似乎并无独立之必要。而且，从现实与成本的角度，合署，放弃行政监察机构自身的独立，是合乎国情的。毕竟，纪委拥有的权力与地位相对于监察机构要大的多 。但，对正如前述“对个人自由的威胁更有可能来自于未来。”作为一种短期应急性措施，在“严峻的斗争形势”下，我们可以认可其的存在，但作为国家制度体系的一部分，我们必须严格执行“党政分察” 。以此明确党是党，国是国。使监察的依据、权限、对象都具有可预期性与稳定性。
也许对于我国的行政官员建立这样的一种信念亦是有必要的：“官员为全体人民服务，而不是为某一个政党服务。他应当公正地、不偏袒任何政党地去完成他的使命；在执行职务时，他应当考虑的是普遍性的利益。”“官员必须以他的全部行动来拥护……自由、民主的基本秩序和捍卫这种秩序。”
3、为维护监察机关之独立地位所需的具体权力
（1）人事权
在唐朝，为保障御史的监察活动不受行政机构干预，特别规定道，御史由皇帝直接颁诏任命，或由御史大夫委派，吏部无权过问。
在香港，廉署不属于公务员系统，从廉政专员到公署所属职员，均不受政府铨叙科及公务员叙用委员会管辖。港督认为需要的其他廉署人员，由廉政专员任命。但是，廉署人员的雇佣条件，须经港督批准。港督并可以更改任何关于廉政专员及公署人员的雇佣所规定的条件。在芬兰，议会监察专员可任命其工作人员。但在我国目前制度下，监察部属于公务员系统，其人事任免权力的行使受党、政人事、组织部门的限制。
（2） 财权、物权
第三届国际反贪污会议概括出反贪污工作成功的六要素中包括“拥有充足的资源（财政、器材、设备、人员）。”在香港，廉署的经费由港府的一般收入支付。具体而言，公署在预算经费方面的政策是由贪污问题咨询委员会（该委员会由香港社会贤达及政府高级人员组成）负责向廉政专员提供意见 。芬兰议会监察专员的预算亦是由议会根据其要求决定 。如此，保证其在财权上的独立，以便能拥有充足的资源。
我国行政监察不具有独立预算资格，其经费列入同级人民政府的支出，由财政部门拨付，故难有足够的资金以购买器材、设备。
（二）监察员的独立
在论及行政监察独立的两个层面中，实则后者更为重要。其为机构独立落到实处之必须。正由于此，在我国，是个体的御史作为栩栩如生的形象长存民间，监察三院之设反并不为人所熟悉。
1、议会监察专员
瑞典于1713年创设国会监察专员制度（Ombudsman System），由国王授权监察官吏的不法与失职。所谓Ombudsman System即由国会选任官员，用以监督政府各行政机关（也有包括司法者）。并受理及调查人民权益被侵害所提出的申诉案件，对政府机关或公务人员之违法或不当行为，采取适当措施，以谋救济之道。
1809年，瑞典改为君主立宪制，其宪法规定内政监察长一职，1915年，增设军事监察长。皆置于国会直接管辖之下，但“其与国会之关系，绝非从属关系”。监察长虽为国会所选任，但得独立行使职权不受干涉。
及至二十世纪，此种制度为许多西方国家所仿效。1953年，丹麦修宪，于第55条规定设置监察长官职。其虽亦为国会所选任，但得独立行使职权，不为其所制。除任免外，国会对监察长之唯一影响，为制定法律以限制其机能。但事实上，国会所采之步骤，多是强化其职权的规定，尚无束缚监察长之意向。1962年，挪威国会制订行政监察专员法，其第二条规定“专员独立于议会，自主履行职责”；并选任最高法院法官Andreas Schei 为首任监察长 。
英国依1967年的议会行政监察专员法设立议会行政监察专员。并规定议会行政监察专员由国王任命，任期保障类于法官，终身任职（good behavior tennure），直到退休，以保障其工作的独立性。
一般而言，监察专员都直接隶属于议会，为议会高级官员，只对议会负责。其由国家元首任命，且议员不得兼任。
2、美国的监察长
根据1978年通过的监察长法案的规定：在联邦政府各个行政部门设立监察长办事处，由一名监察长主持办事处的监察工作。美国的监察长办事处虽然设在各个部局，但根据美国监察长法，监察长由总统任命，并经国会和参议院同意，向总统和国会负责。总统有权撤换监察长，但是，应向参议院与众议院说明理由。
3、我国古代的御史
我国古代的御史，虽由君主任命，惟其能独立行使职权，弹劾对象才可上至丞相，下察黄绶。魏晋以还，“自皇太子以下，无所不纠。初不得纠尚书，后亦纠之。中丞专纠行马内，司隶专纠行马外，虽制如是，然亦更奏众官，实无所限。” 孙中山先生亦说过：“古时弹劾之制，不独行之官吏，即君上有过，犯颜谏诤，亦不容丝毫假借”；“御史弹劾，即皇帝亦莫能干涉之”。
以有唐一代为例，御史台长官御史大夫“掌邦国刑宪、典章之政令，以肃正朝列” ；御史们“分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪” 。其在行使监察职能时被授予独立奏事权。凡百官违法，御史皆可独立纠弹，即使御史台长官事先也无权询问奏弹内容，所谓“台官无长官” 。为保护弹事御史，其甚至可在将行弹奏之前，通知监管殿廷大门的官员禁止相关人员入内。
4、台湾的监察委员
依据其“宪法”第91条规定：“监察院设监察委员，由各省市议会、蒙古西藏地方议会，及华侨团体选举之”。93条规定其任期为六年，连选得连任。其罢免，为原选举区之省市议会员总额百分之十以上提议，百分之二十以上之连署，全体议员之二分之一以上投票，同意罢免票多于不同意者为通过。“宪法”增修条文维持任期六年，但改由总统提名，经国民大会同意任命之，不再由选举产生。所以，对于其失职违法之弹劾，适用纠正、纠举和弹劾，不再适用罢免。
为保障监察委员职司风宪、纠弹之权，其“宪法”101条规定：“监察委员在院内所为之言论以表决，对院外不负责任。”102条：“监察委员，除现行犯外，非经监察院许可，不得逮捕或拘禁。”
行使监察权时，在内，监察委员对于公务人员认为有违法或失职之为，即可向监察院提交弹劾案；对外，则以监察院的名义，作为一个整体行使弹劾权、同意权等。
综上，可以概括出两种模式：
第一：监察员本身作为一种机构而独立
第二：监察员作为机构的一份子，属于但不依附，享有独立的地位。
在我国，国家监察部及其下属厅、局，乃是从干部监督系统发展而来，作为国家行政机关内部的监督机构，本身已不独立，更遑论监察员的独立。作为国家公务员体系的一个部分，其任免、保障皆依据公务员的有关规定。
5、监察员应否超出政党
这个问题在现实层面没有讨论的必要，但从应然的角度，作为监察员独立的一个重要方面，仍可一探。有论者认为：“政党是维护国家和人民的利益的，决不是维护一派和个人的利益”，党的监督是最有效的监督。但是，政党对其党员的控制，无论强弱，总会使监察员受其所属政党之左右，所以，政党之活动必影响监察权之行使。在我国，行政官员多为党的干部，而监察人员亦是党的干部，都必须隶属于党的组织，则监察之通声连气极为容易。即便监察机构拥有宪法上的独立地位，但为贯彻党的政策，亦可变通了。
从长远来说，作为国家制度体系的一部分，行政监察官员应超脱政党，要知并非民主政府之任何机构均应为政党所控制，亦非民主政府之任何部门均无法排除政党活动于其外。若任命时为党员，被任命之后必须宣布退出政党以使其真正独立的行使监察权，并求提高监察活动的效率。
（三）小结
监察制度之可贵，全在于监察者能独立行使职权。台湾的监察委员虽享有一定的保障权利，但从其本质来说，仍未脱集体概念的束缚。美国的监察长较之于欧洲国家的议会监察专员似乎独立性为低，但其之独立检察官制度实与Ombudsman System有相类之处，两种制度一监效能，一监廉政，相得益彰，仍是有赖于权力行使者的独立。从世界范围来看，自英国设监察长制度以来，许多国家，尤其原附属国，如加拿大、澳大利亚、印度等均在研究设立监察长制度，以求监察机关独立行使职权，维护人民权益。即便在监察设于行政系统内部的日本，盐野宏教授亦从依法行政的原理出发，提出：“依法律行政原理即使在实体法上确立，也需要有为之保障的手段……从充实行政救济的角度来看，行政监察员制度的建立、完善以及导入也成为课题。”
各国制度之具体或有不同，但原则无异，都应具有：
第一：监察长具有监察权，或由于国民申诉，或基于主动，对行政机关、官员加以监察；
第二：监察权始于调查，终于干涉；
第三：最重要的是：不论监察长如何产生，均得独立行使职权。
四：提升我国行政监察独立品格的建议
（略）
注释
（略）
还有"双规"也是很有中国特色的
更是党的执行程序和刑事诉讼法的冲突，所以全部略掉了。
其实你下面说的在各个层面上都脱不开执政党的影响.人家定的游戏规则,否则就玩火自焚了.
咱就不展开了,心照不宣,上花才是真的.
不是民众促成的，难以符合民众的愿想。