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抱朴仙人:【原创】四、分税制改革，妥协与涅槃

国家的钱是永远都不够花的。

在全社会都在大搞加工业的时代，商品经济蓬勃发展，分税制改革分的是流转税。随着社会财富增加，大家都赚钱，腰包鼓了，国家就开始盯上所得税。

到20世纪90年代末，国内国际的基本形势是：国际上受到越来越严厉的政治围堵和压迫；国内东西部发展差距越来越大；中央财政占财政收入总额的比例始终摇摆在50%左右，并没有真正夺回发球权。

为了打破围堵，需要向西和西南实现对中亚南亚和东南亚方向的陆上突破；为了维护统一，实现均衡发展，需要对中西部予以扶持。西部大开发战略就此展开。

这是国家大事，要中央花大钱，中央财政也要进一步增加自己的财政话语权，所得税制改革应运而生。

不是说分税制改革之后中央财政可以控制全国财力的57%吗？怎么又成了徘徊在50%左右了呢？

原来，分税制改革之后，起初中央财政的窘迫局面初步打破，地方财政倒有些吃紧的迹象。

以前说过，大包干时代，地方财政为了不上缴，大办加工工业企业。通过对这些企业的减免税和补贴来逃避上缴，企业亏损与否不太重要。分税之后，地方要从自己口袋里掏钱背这个包袱，就吃不消了，不得不让这些企业大批破产或者改制。往好处说，这客观上促进了企业机制转换。

地方钱不够用了，自然要想辙。

在分税制的新体制下，怎样才能多搞点钱而又不上缴呢？

主要是四大手段：

一是挖潜力，加强地税征收。所得税，营业税，契税，通通应收尽收。

二是甩包袱，地方原属的国营和集体企业，凡属亏损的都转制破产，卖光送光。

三是做生意，就是所谓“经营城市”，主要以卖地为第二财政来源。

四是小秋收，开动脑筋在其他非税收入中扩大财源，什么经营权出让之类。

地方这样干的结果，中央财政就只在1994年那一年财政收入比重达到55.7%，高兴了一年，之后7年又降到50%去了。

1993年到2000年这7年间，企业效益开始凸显，国民收入增加比较快，大家都赚钱了。而且，这时候第三产业逐渐成了气候，不需要制造批发零售有形产品也可以赚钱，所得税增长的速度就超过了流转税，成为一个分量越来越重的税源。

1993年，全国个人所得税25.5亿元，地方企业所得税293.3亿元，不值一提。

到了2000年，全国个人所得税510.2亿元，增加2000.78%；地方企业所得税1005.5亿元，增加342.8%，这不再是微不足道的小数字了。

见财起意，中央财政开始动脑筋在所得税上做文章。

如果说在流转税上做文章是“若要从此过，留下买路财”这种雁过拔毛手段的话，那么在所得税上做文章就是“你赚钱，要请客”直接分肥的把戏。

投石问路，先来个小动作。

1999年11月1日，开征个人储蓄存款利息税。这本来属于个人所得税，是地税征收范围，然而中央却将其列入中央收入。

这个税既小得可怜，又是由银行代征，各地税务局谁也没当回事，没把它当做一个大是大非的问题来对待。

一叶落而知天下秋。这个利息税金额虽小，却意味着个人所得税成了中央与地方的共享税。

看到大家没什么负面反应，2001年财政部就上报方案要求实行所得税分享的改革。

2001年10月17日，李岚清批准财政部方案后，召开30个省和6个计划单列市财政厅局长会议。项怀诚部长宣布所得税分享方案：中央与地方分享两个所得税，比例为中央75%，地方25%；或者中央70%，地方30%，要求地方财政厅局长回去汇报，限期书面答复。

板刀面还是馄饨面，你们自己挑！

八年河东，八年河西，进入21世纪的中央政府，已经是强势政府。今非昔比，用不着忍气吞声一家家跟诸侯商议了。对比1993年税制改革，如在梦中。

地方上都乖乖地在五天内书面答复。内容还是抽象肯定具体否定的一套把戏：“坚决支持中央决策，不过我们家有点具体困难……”大致上还是两个要求：增分享比例，以2001年为基期年。

地方既然这么乖，总理决定让点甜头，给识相的诸侯一个作弊的机会放放水，同意以尚未结束的2001年为基期年。

项怀诚部长却不同意。主要理由是所得税弹性很大，作弊空间也大，1993年殷鉴不远，不宜重蹈覆辙。

11月10日国务院办公会议的休息时间，朱镕基找到正在散步的项怀诚，说是决定以2001年为基期年。理由很有意思：1993年那么困难我们也搞成了，现在经过“三讲”，干部觉悟都提高了，应该没问题；再说已经11月中旬，想来下边也闹不出什么幺蛾子。

不好说这是个过于轻率的决定，但肯定是个过于自信的决定。

11月14日，朱镕基亲自在国税总局副司以上干部会议上宣布以2001年为基期年，并且发狠说：到年底还有一个多月，如果有人造假，等待他们的将是严厉的打击！

11月23日，财政部预算司张弘力司长主持布置所得税改制工作。

12月21日，国务院印发了《所得税分享改革方案》。

很明显，与1993年相比，这次改革，从中央到财政部，心情放松得多，规格低得多，措施简单得多。

然而，中国财政是个靠基数说话的体制。利之所在，水火不辞，刀兵不避。

11月份，地方所得税增收139.4%！

国税总局不得不在12月3日紧急下发《关于作好2001年12月份所得税征收管理的紧急通知》。通知要求遵守坚决不收过头税的组织原则，严禁各级违法多征、虚征、混淆税款入库级次；前10个月按季征收的，不得改为按月征收；预缴税款数额要按照前10个月的办法确定；应该于2002年以后征收的税款，不得提前入库。

12月10日，国税总局召集10个主要省市座谈，金人庆局长亲自苦口婆心劝各地不要乱冲基数，并再次传达了朱镕基的警告。

然而，继11月各地基数高速增长之后，12月份地方所得税收增速继续狂涨不已。

12月未结束，仅仅上中旬的数据，地方所得税征收完成137.82亿元，同比增长187.1%！

雪崩一来，排山倒海。

12月上中旬所得税增长超过100%的省市依次为：江西省增长816%，宁波市增长708.7%，河南省增长609%，广西增长597.7%，青岛市增长577.2%，内蒙古增长496.9%，浙江省（不含宁波市）增长467.5%，宁夏增长462.2%，安徽省增长404.5%，贵州省增长376.5%，新疆增长352.9%，吉林省增长314.8%，山东省（不含青岛市）增长235.6%，天津市增长230.1%，江苏省增长223.5%，重庆市增长197.5%，湖北省增长179.2%，河北省增长173.3%，甘肃省增长167.4%，大连市增长164%，山西省增长155.7%，云南省增长142.8%，湖南省增长128.6%，陕西省增长104.6%！

面对如此局面，财政部束手无策，只得于12月29日打报告给国务院，要求国务院直接干预。

国务院连新年也过不好了，径直于2002年元旦当日，以1号文件转发财政部《关于2001年11月份和12月上中旬地方企业所得税增长情况的报告》。重申纪律之余，严厉警告说2002年1月份就将派出调查组组织专项检查，一旦发现弄虚作假，不但要扣减基数，还要严肃处理责任人。

法不责众。大家都是为了工作，又没往自己腰包里塞，怕什么？乌纱帽也是当地政府管的，又不是你朱镕基管，为了本地利益，个人摘了乌纱也不怕，当地领导兜着，决计吃不了亏。

1号文件下发之后的情况怎么样了呢？

2001年第四季度，全国企业所得税平均增长111.4%，增幅最高的省增收700%，全年平均下来，增长62.7%。

事实给了相信“三讲”威力，相信干部觉悟，实则是过于自信自己权威的国务院领导一记响亮的耳光。

2002年1月收到报表的总理，恼羞成怒之余，年也不过了，立即派审计署赶赴各地专项检查所得税征收问题，要求对违规人员严惩不贷。

1月15日起，财政部和审计署倾巢出动，派出16个审计特派办检查组和19个财政专员办检查组共计1500余人。除了西藏没去，到35个省市专项检查了一个月。朱镕基对检查结果很不满意。财政和审计只好过完年再出发，对这35个省市进行了全面检查了半个多月，期间各地至少有上万名财税干部配合调查核实。

检查梳理到五一节前，总算有个结果，查出256亿元不正常收入，占增收总数的40.6%。财政部据此提出了处理建议。

估计是想起了1993年忍气吞声的往事，旧恨新仇涌上心头，这次朱总理坚决不肯饶过这帮家伙，拒绝接受财政部的处理建议，一定要上升到政治高度，认定这是严重的作风问题，一定要处理到人。

说起来，政治人物的特点就是一切问题都会被他弄成政治问题，然后用政治手段来解决，也就是整人。政治人物在他的生涯里有时会被人整得很惨，这绝不意味着他会从此厌恶整人，恰恰相反，他有了机会的时候，整起人来，多半比他的对手还要狠。古今中外的历史，不厌其烦地重复证明着这个道理。

2002年的春天，经济问题又一次政治化了。

事后看来，事件的起因是双方判断失误的合成结果。

地方凭着1993年税改的老经验，以为依旧可以先搞既成事实，法不责众，逼迫中央追认，忘了现在已然是强势中央。

总理强势了好几年，雷厉风行，予取予求，感觉好得很，完全想不到底下会公然叫板。

一大帮串通作弊的小学生面对着一个抓狂的班主任，怎么收场呢？

班主任虽然抓狂，权威一定要维护，但是也不能真的把全体学生统统开除，那样你去当谁的老师呀；学生沉默不语，一副死猪不怕开水烫的嘴脸，谁也不主动自首认错，说实在的，当过学生的都知道，这时候也没法单独出来认错了。

这种其实是听天由命的沉默又被老师认为是坚持对抗，双方这就掐上了。

原来不同意以2001年为基期年的项怀诚，这一次是当打手呢还是当和事老？

一个好干部，就要对工作负责，做好本职该做的事。不能因为当时我正确，你们领导一意孤行弄砸了，我就不来收拾残局。也不要再去多说当时我怎么怎么英明，你们领导如何如何愚昧。秋后算账的事总是不可避免的。

“公门里边好修行。”项部长提出经济问题经济解决，不要上升成政治运动，弄得腥风血雨。

这是好心，要设计一个台阶让大家走下去。具体怎么做才能把事办好，得到总理认可呢？

好事办好不容易，有一套太极拳要打。

于是项部长就跟张三丰似的，于大庭广众之下，掐架的两帮人之间，行云流水，一招接一招，圆转通融地练将起来。

首先是不承认地方报上来的2001年基数，但是也不说为什么不承认，不去指责地方恶意欺骗中央，不追查责任人。那么以什么为基数呢？是以2000年地方企业所得税实际为基准，乘上一个不太离谱的增长率，推算出2001年的基数。这个算法符合国务院文件精神，总理就有了面子。

其次是一股脑搞了八个不同的处理办法，接二连三地报给总理，显示出我们很认真用心解决问题。同时也给他机会研究比较一番，弄死领导几个脑细胞，消磨一下领导的火气。

再其次就是选择时机。趁着陪朱总理视察长江大堤，总理心有旁骛的机会，6月12日项部长在安徽铜陵报告解决方案，总理基本同意。于是项部长摸出随身的计算器就开始算账，搞出了两个互为补充的公式。具体公式就不说了，挺简单也挺巧妙。

趁热打铁，两天后，6月14日总理办公会议通过该方案，又过一个星期，6月21日财政部就召集各地财政厅局开会，推出基数的两种算法。算下来，核定后的2001年增长率为35.6%。

如果说1993年基数是忍气吞声的结果，这一次可以说是以假对空。你们既然作假，我就凭空算一个基数出来。家家都有计算器，不信算数不如你。嘿嘿。

最后也是最重要的，做好事的人，最关键的一点是要保护好自己。做好人可以，当烈士就没意思啦。

为了保护自己别给人抓住小辫子，反而弄得擦屁股的人不干净，这次会议，财政部拒绝发放书面的领导讲话稿和会议资料，只给各个省分别发了一张试算表格。各省厅局长回去之后怎么跟省长书记汇报，那就看大家的才华。反正我财政部是给大家擦屁股的，擦成这样，已经很仗义了。

于是风波平定……

反过来说，假如项怀诚部长不主动出头打圆场，用经济方法解决这场风波，事态的发展会怎么样呢？

首先，这时候的强势中央肯定无法接受800%增长这种离谱增收，一定要找茬收拾人，下边这些个财税局长多半都没有好果子吃。可是如果把这次违规的干部都处理了，那以后谁来替你收税呢？

其次，这些干部也是挺可怜，两头不是人。为地方工作是他们的本分，听本地领导的话也是应该。如果别的省都超收，自己不超收，算是无能不尽责，跟当地交代不了；超收了不能自圆其说，违反制度和财经纪律，跟财税系统上级交待不了。

再其次，缺一个台阶。朱总理已经判断失误，雷霆震怒，已经走在大清查严处理的道路上，自己是没法自找台阶下场的，总不能说也查不出什么大问题，就这么偃旗息鼓，必须有人给他铺这个台阶；底下收税干部已经超收，中央不接受，三轮大检查，事实俱在，难道要自己自首说我弄虚作假？还是硬着头皮不认账？

所以项怀诚部长这个台阶铺下来，是一件大大的功德。无怪乎地方的许多财税局长说项部长这个方案提出来，大家全部解脱，是救苦救难观世音菩萨呢。

综观1952年税改，1993年税改，2001年税改这三次变革，都是在政治形势驱动下的变革。在改革的过程中，1952年是经济问题政治化，搞得血雨腥风，全面倒退；1993年是政治需求向经济低头，委曲求全；2001年是差一点点就经济问题政治化，最终和平解决。这从另一个大家不注意的角度，反映了中国社会思想文化的演进。上纲上线，整人整死的斗争哲学已经不再时兴，中国进入商业社会，大家靠资本说话，为利益商量，谁都不愿意见血了。

选择这三次税改来介绍，主要是提供个看问题的视角，如果能对大家的思考有帮助，幸莫大焉。

（注：改革开放没几年，当事人的回忆和各方的数据已经千奇百怪，互相对不上号。本文以上文字里的数据，如非确有另外的准确来源，一律引自《中国财政五十年》和翁礼华先生《双赢的博弈》，事件经过的时间地点当事人内容，首先以当事人回忆文章为准，其次以翁礼华先生《双赢的博弈》为准。至于本文离经叛道的观点，均不由上述两书的作者负责，本人亦不负责。）

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