主题：双方都背叛了工农 -- 审度

历史

自留地生产是集体经济的必要补充。自留地的数量决定于人均占有耕地的数量。1955年11月公布的《农业生产合作社示范章程草案》规定：每人自留地最多不得超过当地人均耕地的5%。人民公社化运动中，一些地方将自留地收归集体，1960年以后逐步恢复。1981年3月，中共中央、国务院转发国家农业委员会《关于积极发展农村多种经营的报告》中规定，可因地制宜，适当扩大自留地、饲料地、开荒地的数量，最多不超过当地耕地面积的15%。同时还规定有荒山和荒坡的地方，可划拨适当数量的自留山，以鼓励农民植树造林。在牧区，集体牧民可划拨小片自留草场，用于饲养一定数量的自留畜。

自留地是中国农业合作化和集体化时期的产物，是农业集体经济组织按政策规定分配给成员长期使用的小块土地。农户经营自留地是一项家庭副业，可以充分利用剩余劳动力和劳动时间，生产各种农副产品，满足家庭生活和市场需要，增加收入，活跃农村经济。自留地生产是集体经济的必要补充。由于农村土地所有权归集体经济组织，所以农民个人对自留地只有使用权，没有所有权，但免交农业税费。自留地的数量决定于人均占有耕地的数量。改革开放实行家庭承包责任制后，取消自留地，融合在承包地里。

1955年11月公布的《农业生产合作社示范章程草案》规定：每人自留地最多不得超过当地人均耕地的5%。

1957年6月人大常委会第76次会议通过的文件规定：分配给社员的菜地、饲料地合计不超过10%。随着人民公社化运动的深入开展，一切归公，一些地方将自留地收归了集体。1959年5月以后，中央发布了《关于分配私人自留地以利发展猪鸡鹅鸭问题的指示》、《关于社员私养家禽、家畜、自留地等四个问题的指示》，根据这些指示，恢复了社员耕种自留地及开展家庭养殖业的活动。但是，1960年春天刮起第二次“共产风”自留地又被收走。政策的反复无常，朝令夕改，引起农民极大的反感和思想的混乱。

1960年11月，毛主席、周总理主持制定的《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即《十二条》），明确宣布恢复自留地、自由市场等几项“小自由”都没有唤起农民的热情。

可见，党的政策一旦制定就要保持相对稳定的重要性，否则，不仅引起人们思想上的混乱，而且会降低甚至丧失人民对党和国家的信任。当然，特定历史时期政策的多变性，也是我党应该汲取的严重历史教训之一。

1961年3月29日中央正式发出《农村人民公社工作条例（草案）》，规定：社员可以经营自留地，分配给社员的自留地，一般占当地耕地面积的百分之五，长期归社员使用。

1962年9月27日中共八届十次全会正式通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，将之改为：人民公社社员可以耕种由集体分配的自留地。自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七，归社员家庭使用，长期不变。在有柴草和荒坡的地方，还可以根据群众需要和原有习惯，分配给社员适当数量的自留山，由社员经营。自留山划定以后，也长期不变。社员的自留地和开荒地生产的农产品，国家不征收农业税，不计统购。

至此，直到文革期间，中央关于自留地没有再作调整。

1979年十一届三中全会以后，农村实行家庭联产承包责任制，农村集体土地一律采取了集体经济组织内部的家庭承包或招标、拍卖、公开协商等方式承包，农村个人原有的自留地全部纳入实行承包经营的土地范围。

1981年3月，中共中央、国务院转发国家农业委员会《关于积极发展农村多种经营的报告》中规定，不搞包产到户的地方，可以因地制宜，适当扩大自留地、饲料地。两者面积的最高限度可达生产队耕地总面积的百分之十五，各地的具体比例，由各省、市、自治区党委和政府根据当地情况和社员群众的意见，分别确定，不要一刀切。

自留地这一历史概念，带着鲜明的时代色彩和中国国情的底色，从出现到基本消失，跨越了数十年。从微观讲，反映的是中国农民家庭菜篮子、餐桌上、钱袋子的变化，而宏观上，记录的是共和国走过的关于社会主义建设发展的探索和艰辛。小小的一片自留地在特殊的历史年代，承载了太多的沉重和无奈，但中国将长期处于社会主义初级阶段的伟大论述，将之融合在了社会主义市场经济的发展洪流。

法律规定

自留地、自留山和自留草场均属于集体所有，其成员只有使用权，不得出租、转让或买卖，也不得擅自用于建房等非农业生产用途。自留地生产的产品归农民自己支配，国家不征农业税。自留畜也归牧民所有和支配，在各地规定的免征点以内不征税、不派购。自留地、自留山、自留草场的经营权受国家保护，不得随意侵占。



自留地

自留地经营的特点

自留地经营并不是一种独立的经营方式，其小规模的家庭个体经营方式和作为主体经济的补充、附属地位，往往不被人重视。自留地经营受集体化和特殊历史时期的影响，有着鲜明的特点。

发展道路一波三折

农业集体化从1956年实施到1984年结束，自留地经营作为一种集体经济的补充，伴随着集体化的始终。集体化之初，自留地经营未受干扰。然而由于认识的偏差、急于求成的心理，大大超过当时生产力发展水平的公社化制度很快就使得自留地这种非公有制经济与“一大二公”相矛盾，而被作为消除的对象。全国各地随着公社化的发展而掀起了一股收自留地之风。在“共产风”的影响下，自留地基本上不存在了。1958年12月中共中央八届六中全会对收自留地之风曾有所纠正，1959年夏中共中央先后发布了有关农业的三个指示，对有关自留地的错误做法进行了纠正，使得自留地经营有所恢复。但是9月的庐山会议、“反右倾”使得这些政策出现了反复，有些地方又将社员的自留地作为“逆流”、“资本主义尾巴”对待。随后刮起的第二次“共产风”，社员的自留地被收走。1961年“农村六十条”的制定，第一次用条例的形式将自留地经营肯定下来。然而1963~1965年的农村“四清”运动使得“六十条”的贯彻受到了严重的干扰。自留地政策被纳入到“三自一包”中加以批判。随着“社会主义教育”运动的深入，为了限制“资本主义自发势力”，一些地方违反“六十条”的规定，随意没收社员的自留地。在“农业学大寨”运动中，各地采取“割资本主义尾巴”的做法，没收或减少自留地。夸大社员种自留地与从事集体生产的矛盾, 将社员的自留地收回。自留地经营历经收收放放、反反复复，直到十一届三中全会以后，历经波折的自留地经营才终于得到了稳定。

规模小

自留地的存在是与集体经济发展的不足相对应的。在将土地全部收归集体所有、实行集体经营以后，考虑到集体经济发展的不足，党中央决定再分配一小块土地作为一种补充和附属。自留地只占全部土地的极小部分，一般只占5%，有时占7%。这种低于10%的小规模土地由农户单独经营，不占用集体生产的时间，也没有专门用来耕种自留地的生产资料。自留地经营是在集体生产的空隙中，利用空余时间和剩余劳动力从事的小规模经营。由于规模小，其产品基本上是自给自足。

同家庭副业联系紧密

人民公社时期的家庭副业是指公社社员利用集体劳动的闲暇和家庭中不参加集体生产的半劳动力、辅助劳动力从事的生产经营活动。其主要内容就我国大多数地区而言，是指社员的自留地、家庭饲养和其他手工业的经营。家庭副业包括自留地经营，自留地经营只是家庭副业中的一个部分并起着主导作用。因此，自留地经营同家庭副业有许多相同之处：第一，两者都是农户家庭个体经营，其产品都归农户个体所有。第二，两者都是集体经济的补充和附属，不是一种独立的经营形式。

但自留地经营又有自己的特点。首先，自留地是由国家将土地收归公有以后再分配给农户的小块土地，其所有权属于集体，农户只具有自留地的使用权、受益权，而无权将自留地转让、买卖。而家庭养殖、手工业等家庭副业，其产品所有权和使用权都属于农户，农户的自主权也更大。其次，自留地在家庭副业中占有主导地位，对广大农户的影响也更加直接。在公社化的20多年里，尤其是经济困难时期，自留地中生产的产品极大地弥补了集体分配的不足，自留地经济在农户家庭中的作用不可替代。再次，自留地经营的发展道路比家庭副业更加艰难，在人民公社运动中两者也具有不同的命运。公社化初期，中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》中规定：“社员转入公社，应该交出全部的自留地……但可以留下少量的家畜家禽仍归个人所有。”[7]（p388）在转入公社过程中，河南信阳地区对生产、生活资料采取的原则是：社员原有少量家庭副业，如饲养家畜、家禽，一般仍允许社员自己经营，但社员的自留地多由生产队接收，统一经营，共同消费。[3]（p48）这表明即使自留地被没收了，家庭副业仍然存在。

自留地经营同家庭副业经营相互影响。家庭副业中的家畜、家禽所需要的粮食一般来自自留地的耕种，而自留地又需要家禽、家畜等提供肥料。总之，自留地经营是社会主义集体经济的一种补充和附属经济。

同广大农民的生活息息相关

自留地经营作为集体经济的附属和补充，只占全部土地的5%~7%，其效益虽然较集体经济好，但是相对集体经济总产量来说自留地经营的产品只是一小部分。然而，自留地在集体化时期却同广大农民的生活息息相关。首先，由于自留地经营是家庭个体经济，个体直接拥有产品，农户能直接受益，所以农户能对自留地呵护有加。在自留地经营的都是农户急需的粮食、瓜果、蔬菜。自留地经营对丰富农民生活、弥补集体经济的不足起到了重要的作用。其次，自留地经营采取家庭个体经营方式，符合千百年来我国广大农户的耕作习惯，它能缓解人民公社体制下僵化、刚性的管理模式带来的矛盾，减轻农民的心理压力。再次，自留地经营还有助于家庭副业的发展，改善人民的生活。自留地经营既是农户基本生活产品的来源甚至主要来源之一，又有利于调节紧张的集体生活。在人民公社化时期，凡是自留地经营政策正确的时期、自留地经营宽松的地区，农民的生活水平就相对高些。[2]

农村自留地制度的存废之争

在20世纪50年代确立农村自留地时，其作为附属于公社集体经济的家庭副业存在。1982年宪法确立了农村自留地制度, 并在1986年出台的土地管理法中得到进一步明确。之后，我国宪法虽数次修正了土地制度的有关条款，有关农村自留地制度的表述均保持不变，也再没有法律、法规等文件对农村自留地制度作出过细化规定。法律的长期缺位，引发了农村自留地制度的存废之争。[3]

农村自留地制度的根本价值

自留地制度设立于半个多世纪之前，明确该制度存在的根本价值，挖掘其时代意义的前提。自留地制度最早由1955年全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》设立，作为家庭副业，自留地满足了社员种植蔬菜或者别的园艺作物的需要。20世纪50年代，我国处于计划经济年代，但集体经济组织无法完全满足社员家庭的个性化需要，故在集体经济占绝对优势的前提下，允许农民自主使用一小块自留地。有学者主张自留地制度存在的根本价值是作为集体经济主导下的家庭副业。其认为，自留地是作为人民公社经营家庭副业生产用地划分的，是适应人民公社体制下特定历史时期的产物，早在20世纪80年代，农民就能在家庭联产承包责任制下自主经营自己的耕地，耕种时无需再区分主业与副业，其对集体经济的“补充”作用已经消失，自留地制度也失去了存在的意义。[3]

我重复一下：“群众选择，放弃命令式的硬推或硬纠的政策”。

假如你有当年硬推或硬纠包产到户的政策，就可以推翻杜润生的说法了。

PS：我脸没那么大，你骂我也推翻不了杜润生的证据。

《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》是2005年人民出版社出版的图书。

1979年，66岁的杜润生被任命为刚刚成立的国家农业委员会副主任。杜润生深入总结安徽凤阳小岗村“红手印大包干”大丰收的经验，开展了农村改革的理论和政策研究，为在全国推行家庭联产承包责任制奠定了理论基础。“包产到户”在当时依旧是一个饱含争议的话题，但杜润生用自己的理论，得到了邓小平的支持，并在高层达成了共识。

1979年，杜润生已66岁，出任刚刚成立的国家农业委员会副主任，主管农村政策研究。中国改革的起点是以包产到户为标志的农村改革。中国改革的起点是以包产到户为标志的农村改革。当时，“包产到户”仍是一个非常敏感而有争议的话题。

在一次讨论“包产到户”的工作座谈会上，因各方分歧太大，会议无法继续。杜润生撇开这一话题，说起温饱问题该如何解决。摆事实、讲道理，最终推动形成了1980年的“75号文件”。这个文件打破了多年来形成的包产到户等于资本主义复辟的僵化观念，向前迈进了一大步，在当时中国农村产生了较大的思想冲击。

从大锅饭到包产到户，中间阻力重重，虽然杜润生提出“贫困地区试行包产到户”的建议得到姚依林副总理的同意，虽然小岗村18户农民的创举得到邓小平同志的赞扬，但在随后的中央省市区第一书记座谈会上，杜润生起草的“只要群众要求就允许包产到户”的政策建议还是遭到了大多数人的反对。意见严重分歧使得会议无法继续，杜润生在胡耀邦，万里的支持下巧妙地加了如下一段话：集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础；但过去人民公社脱离人民的做法必须改革。由此，形成了著名的75号文件。

“75号文件是一份承前启后的文件。它肯定了包产到户是一种为群众乐于接受的责任制，承认群众自由选择的权利，不能自上而下用一个模式强迫群众。”杜老说，“在1982年第一个“一号文件”出台之前，我们主要做了一件事，就是推进农民自发的创造——包产到户“合法化”。杜润生组织了17个联合调查组，分赴15个省调查包产到户。

在75号文件的基础上，杜润生与其所领导的研究室历时一年调查讨论后，在1982年，在中央的支持下，起草了一锤定音的“一号文件”（即《全国农村工作会议纪要》），正式肯定了土地的家庭承包经营制度，结束了对包产到户长达20多年的争论。

“这个文件的核心，是第一次以中央的名义取消了包产到户的禁区，尊重群众的选择，并宣布长期不变。文件的另一要点是尊重群众的选择，不同地区，不同条件，允许群众自由选择。”杜老回忆说，“这个文件报送给中央，邓小平看后说‘完全同意’。陈云看后叫秘书打来电话说：这是个好文件，可以得到干部和群众的拥护。”

此后5年，每年的中央“一号文件”都是谈农业问题。杜润生年初布置调查题目，秋季总结，酝酿，探讨，冬天起草，次年年初发出。杜润生提出的包产到户政策得到了有力落实。

在1982年至1986年五个中央“一号文件”中陆续提出“农林牧副渔全面发展，农工商综合经营”的方针，改革统购统销制度，发展兼业农，兴办乡镇企业，吸收农村闲置劳力1亿多人农外就业，形成我国一项民营经济新增量，促进自给农业向商品农业转化，以养育更多人口去发展工业、服务业，并向工业社会过渡的相关政策方针等。有人称杜润生为党内的改革派，有人称他为经济学家。但他一直在强调，自己的思想从来是在农民的自发行为、地方的选择和历史经验的教育下逐步形成和变化的，绝非先知先觉的“一贯正确”。

继1986年“一号文件”之后，1987年确定了深化农村改革的三项目标。但是杜老依然心存隐忧：“理论上揭示不等于实际上解决问题。中国农业的进一步改革，受制于城市国有经济改革和政治体制改革。当时我们认识到，中国的农村改革，一切“便宜”的方法已经用尽；如果不触动深层结构，就很难再前进一步。正是因此，农村改革一系列“一号文件”的历史使命告一段落。至今，中国农村改革并未终结，必须从全局改革中寻找前进道路。”

1961年，安徽省委第一书记曾希圣主持了“责任田”的试点和推广，结果在1962年1月的中共中央7000人大会上，“责任田”被定义为“有方向错误”，曾希圣被撤职，支持他的邓子恢在8月份北戴河会议上亦遭受批判，被撤职，第二年连中央农工部也撤销了。

所以，1979年初到农委工作的杜润生，被一些关心他的朋友好言相劝：接受邓子恢的教训，不要搞包产到户。

而另一方面，杜润生也看得很清楚，“集体经济是一个低效益的经济”。1971年时中国的城市职工已突破5000万，粮食市场供应日趋紧张。农民生产出的粮食，城市居民只能定量分配供应。在农村，也只能“简单再生产勉强维持社员生存需要”。全国贫困地区的人口扩大到2.5亿人，他们温饱都成问题，吃粮靠国家，生产靠贷款，生活靠救济。1978年时，全国的粮食产量为3.05亿吨，农民人均年收入只有134元。

所以，1979年时，杜润生也听到了另一些朋友的说法：包产到户势在必行，只是个时机问题。他在《自述》中回忆道：“看来，在包产到户问题上的争论，是难以回避的了。”

那么，1979年时的中国农村，包产到户发展到了什么地步？

1978年，安徽遭遇百年未遇的大旱，眼看农民将无粮可吃，当年9月，时任省委第一书记的万里拍板推出“借地渡荒”方案，即将集体无法耕种的土地借给农民种麦子。安徽肥西县山南区传达省委精神时决定得寸进尺，干脆把全部土地拿来实行“责任田”制度。到了这一年冬天，凤阳县小岗村的18户农民暗中搞起了后来名留青史的“大包干”，他们托付了自己的妻小，在“生死状”上按下了手印。30年后，他们的这个举动被誉为“打响了中国农村改革的第一枪”。

然而，并非小岗村打响了“第一枪”，农村改革就顺理成章可以铺开了。1979年，在中共党内领导层中，大多数人还是反对包产到户的。1978年12月召开的中共十一届三中全会，是新中国成立以来拨乱反正的伟大历史转折，其总的精神是提倡思想解放，但在决议中还是有一个禁区：“不许包产到户”。

就是在这样一种历史背景下，杜润生重新开始他的农村工作，用他的一位老部下也是他的挚友，前中共中央农村政策研究室副主任刘堪的话说：这是他一生中最光辉的十年。

为农村改革打开一条缝

1979年3月12日，在北京的向阳招待所，国家农委召开了成立后第一次有地方农口参加的重要会议：七省农委领导干部座谈会。这七个省是：广东、湖南、江苏、安徽、四川、河北、吉林，另有安徽全椒、广东博罗和四川广汉三个县的领导也参加了会议。

杜润生在开场白中明确，这次会议集中讨论生产责任制问题，要求大家畅所欲言，他同时风趣地说：“要文斗，不要武斗”。

争论果然很激烈，焦点就是要不要包产到户。当时，估计已经有20％－50％的农户搞了“包产到组”，已经是半合法，但说到包产到户，仍属“不许”。当安徽农委副主任周曰礼谈到包产到户的种种好处时，湖南农委主任当场拍桌子，直斥这是分田单干。

整个争论中，杜润生都没有明确表态。3月20日，时任中共中央总书记华国锋来听汇报时，杜润生给了他两份汇报稿。华国锋很惊讶，杜润生告诉他，因为两派意见争论不下，所以农委起草了一份，安徽代表单独又起草了一份。那天，华国锋听汇报到很晚，然后讲了两个多小时的话，他说：现在既有“思想不够解放的问题，也有不符合三中全会精神的问题”，对于包产到户，他表示集体经济还是优越的，但他也讲不要“一刀切”。

据知情者回忆，华国锋还表示：“包产到户，大家不赞成。但有些大山区孤门独户，那里有几块地。不能把人家赶下山来，造成浪费，可以包产到户，参加生产队分配，统一在集体经济里。”

22日，农委主任王任重在会议上发言：“我们搞合作化几十年了，到底是好是坏？我看基本是好的，当前要着重宣传社会主义集体经济的优越性。”

24日会议结束后，如何撰写会议文件成了一个难题。原中央农村工作领导小组办公室主任段应碧回忆了当时起草文件的过程：杜润生召集他们几个写文件的人开会，并且着重交代：对包产到户要有个“说法”。可段应碧他们写到包产到户时，还是卡住了。三中全会明文写着不许包产到户，《人民日报》又刚刚发表文章反对包产到户，他们觉得怎么也不可能在这个问题上有所突破。于是他们只好把赞成和不赞成包产到户的意见都写出来，请中央定夺。第二天杜润生听汇报，觉得这个方案不妥，可又没什么办法，大家沉默了足有近半个小时。

后来杜润生出了个主意：在“独门独户”上做文章。原来，这次会上有人讲到，贵州山区有些住在大山顶上的苗族农民，从来就不参加集体劳动，自种自收，每年向生产队交些玉米就行了；西北山区“吊山庄”离生产队很远，也是这个办法。杜润生一提，大家心里顿时一亮。后来的文件中就有了这样一句话：“除了某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户。”这句话，向中央汇报时，没有一人提出不同意见，后来写入了十一届四中全会的正式文件中。

比起三中全会的“不许包产到户”，这句话为后来的农村改革开了一条小缝，它实质上是宣布：包产到户并非不可逾越的红线。

说服大师的作用

接下来，是1980年1月国家农委召开的人民公社经营管理会议。会议开始，王任重先发言讲了集体经济的优越性。接着杜润生安排周曰礼介绍安徽的情况，一讲就是两个多小时。当时，安徽实行包产到组的已占总数51％，包产到户的也有10％，增产效果明显。周曰礼说，群众的反映是组比队好，户比组好。此言一出，会场像炸了锅，在华东小组，周曰礼可以说被全面围攻，在其他小组，赞成王任重讲话的也占多数。而杜润生在会上也有一个讲话，大意是包产到户要允许地方试验。

1月31日，会议向中央政治局汇报情况。事前，王任重已将他自己的讲话稿和杜润生的讲话稿一起送给李先念。李先念表态说，王和杜的讲话精神不能两个调子，一致起来才好。于是王任重把杜讲话中“准许地方试验”一句划掉了。

在中央政治局听会议汇报时，邓小平最后讲话，他说，对于包产到户这样的大问题，事先没有通气，思想毫无准备，不好回答。

这一回合，改革并未进展，然而杜润生并不急躁。但他从心底里坚信，“农民要求包产到户，是不可抗拒的。历史终归会向合理的方向发展。”以多年在党内的历练，他深知，问题解决的关键在于说服党内领导干部。

杜润生的顶头上司是王任重。新中国成立初期，他与王曾共事，王任重任中共中南局第一书记，杜润生是中南局秘书长。他对王任重的评价是：精明干练，好读书，对新事物敏感，为人正派，作风民主，是能倾听不同意见的人。1980年3月，也即人民公社经营管理会议两个月后，王任重接替胡耀邦就任中宣部部长。在离开农委之前，王与杜润生有过一次两小时的深谈。杜润生在《自述》中记述道：“最后他表示，作为过渡形式，他同意包产到户，前途还是应坚持集体化。他的认识此时已有变化。”

而李先念与杜润生关系一直不错，但在包产到户问题上却谈不拢。有一次李先念与杜润生谈事，忽然问道：包产到户真的增产那么多吗？杜润生答，确实。包产到户是农户家庭经营，农民就靠种几亩地养家糊口，不能偷懒；加上环境变了，政府随着国家工业化，为农民提供化肥、农药⋯⋯光水利建设，国家出了多少钱，还能白费？

李先念说：“你把我说服了，我是老观念，只记得‘小农经济跳不了三尺高’。”

万里对杜润生有一个评价：我们讲话都是硬邦邦的，杜润生这么一说，哎，大家就觉得可以接受了。熟悉杜润生的人，把他称为“说服大师”。

推动改革往前走，关键还要中央最高决策层下决心。

1979年时，杜润生就曾对胡耀邦建议，把“不要包产到户”改成“准许包产到户”，胡耀邦表示，决议才通过，中央不好立即出面修改——杜润生明白了，“在耀邦所处的位置上，时机不到，处理包产到户这种带有政治敏感的大问题，还受着某种约束。”

到了1980年4月，情况发生了变化。4月2日，在长期规划会议之前，姚依林在向邓小平汇报工作时，谈到是不是可以考虑，对一些边远落后地区实行包产到户之类的办法，减少国家的负担，邓当即表示赞成。5月，邓小平在另一次谈话中，还表扬了安徽肥西县的包产到户和凤阳的大包干。

也是在5月，国家农委正式向中央作了《关于包产到户问题的请示报告》，提出：允许在特殊困难地区实行包产到户，9月，中央召开省区市第一书记座谈会，专门讨论农业生产责任制问题。会上除池必卿（贵州）、周惠（内蒙古）、任仲夷（广东）三位书记外，全都反对包产到户。

时任中共中央书记处研究室室务委员吴象曾以《阳关道与独木桥》为题著文，发表于《人民日报》，记录了当时的争议。他后来回忆：由于意见不统一，会已经很难开下去，杜润生居然在那种情况下，作了个另辟蹊径的发言扭转了会议的氛围，他撇开包产到户，提出一个温饱问题如何解决的问题，用事实和数字强调问题的严重性、紧迫性，一下子把大家的思路打开了。

虽然意见并未完全统一，会议最后还是形成了1980年的“75号文件”。“75号文件”是两方妥协的产物，它的精髓，后来人们给概括成了几个字：“可以⋯⋯可以⋯⋯也可以”。即：在一般地区，集体经济比较稳定，“可以使群众满意的，就不要搞包产到户”，对于边远山区和贫困落后的地区，“可以包产到户，也可以包干到户”。75号文件让农民有了自由选择的权利，杜润生的“可以⋯⋯可以⋯⋯也可以⋯⋯”的表述，日后成为有名的“杜氏公式”。

终结包产到户争论

对上世纪80年代的这场伟大的农村改革进程，杜润生后来进行描述：“没有搞全党大动员，更多的是由各省、区、市领导掌握，各地按照各自的理解贯彻执行，群众选择，放弃命令式的硬推或硬纠的政策。”

比如在安徽，张劲夫接替万里任省委书记后，有点犹豫。他提出，之前搞包产到户的一律合法，之后的则暂停。后来他看了中央下发的文件，又亲自到河南考察了一趟，回来后表示赞成包产到户；在山东，“75号文件”之前已经有1000多个生产队实行了包产到户，分布在既不属于边远山区也不是单家独户的鲁西北，“75号文件”下来后，山东逐步放手，包产到户从西北发展到中部，比例达到60％；在河南，段君毅接任省委书记后，实行包产到劳（实际就是包产到户），领导主动，进展顺利。但是，在东北和河北，有几个省对包产到户“硬堵”。这时胡耀邦就与杜润生商量，分头到这几个省做工作。还有几个省，在调整了领导班子后才改变了观望态度。

就这样，至1981年底，全国实行包产到户的社队已近半数。

与此同时，杜润生派出了一个又一个调查组，赴农村调查包产到户的实际情况。这里，就包括了由一群后来大名鼎鼎的“小青年们”组成的“农村发展组”搞的安徽调查。杜润生再三强调，不许带框框，要把“如实反映民意，自由表示见解”作为准则。

调查的结果，令杜润生深思，并作出三点总结：第一，家庭经营在当下的农业生产中具有不可取代的优越性；第二，农民更倾向平均分包土地而不是按劳动力分配土地，这反映出土地对于农民的保障功能；第三，即使先进地区的农民，也愿包产到户，他们更愿要自主，要自由。

对于第三点，其实超乎杜润生预料。他自己到河北的一个先进生产大队搞调查，问农民：为什么愿意包产到户？农民答：原来把大家都拴在一个槽上，挤在一块儿吃那点草料，管吃不管饱，自己找点东西吃都不让，只能一起饿肚子。这些话令杜润生印象深刻。

发展组后来写成的报告，直接送到了中央最高领导层，得到很好的评价。当时胡耀邦赞扬：这是经得起检验的东西。

1981年10月，杜润生在一次国务院会议上发言中说，中国人多地少的格局，并不会因实行集体化而改变。权衡利弊，选择土地公有、家庭承包，这种半公有、半私有的形式，既满足了农民对家庭经营的偏爱，使小私有者的积极性得以发挥，又保留了土地的公有制。从1956年出现包产到户到现在，已经是四起三落了，如果再拒绝接受，它还会有第五次、第六次。

事情已过30多年，今天的人们再无缘亲耳听到杜润生的演讲，只能从杜润生的《自述》的字里行间，在脑海中建构出彼时会场上的热烈情绪互动，领略他“说服大师”的风采。

这样，到1981年底中央农村工作会议召开的时候，在全国实行包产到户的道路已经通畅。

这一年的8月，胡耀邦向杜润生布置文件起草工作，特别提出文件要写政策放宽问题。10月，各省农口负责人参加农村工作会议，讨论文件草稿，会后他们把初稿带回各地，农委再听取各地意见，修改审稿。文件报送中央，邓小平看了后说：“完全同意。”陈云看后叫秘书给农委打来电话，说这个文件我已经看了，这是个好文件。

12月21日，文件在中央政治局通过，定名《全国农村工作会议纪要》。杜润生建议，文件在来年元旦发表，作为新年第一号文件。胡耀邦当即赞同，并说，“农村工作方面，每年搞一个战略性文件，下次还要排一号。”这就是人们常说的农村改革“五个一号文件”中的第一个。

这个一号文件，内容很多，其中重要一点，就是第一次以中央的名义肯定了包产到户，并且长期不变。

长达30年的关于包产到户的大争论，至此终于结束。包产到户从贫困地区向其他地区迅速扩展，不可阻挡。到1982年底，实现包产到户和包干到户的农户已达90％，到1983年，连发达地区也基本都实行了包干到户。

信息成本与制度变革——读《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》

《经济研究》

周其仁

《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》于2005年8月由人民出版社出版。拜读再三，认为杜老这本自述，无论是对重大历史事件的披露和记载，还是对思想观点的整理和表达，均是关于20世纪中国农村制度变革最重要的一部著作。今人阅读杜老这本内容丰富、思想深刻的著作，可以获得很多方面的教益，而我们更相信未来的历史学家要理解曾经事关数亿中国农民命运的伟大变革，一定也不会放过杜老这部写于九十高龄的自述。

本文谨选一个角度——信息成本对制度变革的影响——写下阅读本书的体会。作者认为，在利益矛盾、认识分歧的体制改革过程中，降低各参与方之间交换信息的成本，是推进制度变革的关键一环。文中不当之处，请杜老和读者教正。

一、问题所在

重大的制度变革涉及信息成本。这是我们所知的迄今关于制度变迁理论的共同内容。按照马克思的理论，生产关系的变化因生产力的变化而起，又波及生产方式乃至社会上层建筑的变革。显然，生产力变化的信息、经济基础变化的信息，总要传递到生产关系和上层建筑，(制度)变革才有可能。

诺斯曾受马克思的影响，虽然他的制度变迁理论重点不同。诺斯(1973)认为，有效的产权制度作为长期经济增长的关键，是对资源相对价格的重大变化做出反应的结果。这个理论虽然带来了诺贝尔经济学奖的声誉，但作者后来反省，其中“存在着许多不严密或无意义的地方”，主要是无法解释为什么有如此众多的无效产权长期存在。为了理解“为什么某些统治者在有效的产权必定会增加其总收入时竟会选择一组无效产权”，诺斯致力于发展一个包含了从国家理论到认知科学的分析框架，认为“要理解人们的决策，我们就必须把现实世界和行为者所理解的世界加以区分”，并为此关注“行为者能够得到的信息，以及他们接受到的、作为其选择结果的不完全反馈”。

诺斯再没有说到他的新框架是否完全严密了，但无论如何，他的理论仍然过于复杂。倒是当年使诺斯“获益良多”的张五常，在1981年提出了一个更为简明的制度变迁理论。张把科斯初创的“交易费用”概念一般化为“制度费用”，然后又把制度费用一分为二：维持一个制度的费用和导致这个制度发生变化的费用。他的制度变迁理论大体如下：当一个制度的维持费用高昂而改变费用相对下降时，制度变迁就不可避免地发生了。那些长期得以存在的“无效产权”，不是因为维持成本低廉，而是因为改变的代价过于高昂。按照这个理论，一个经济关于制度运行知识的信息成本降低了，将有助于制度变迁的发生。

中国农村的体制变革为检验关于制度变迁的理论提供了难得的机会。有两点值得我们关注。

(1)从全部土地、生产资料、甚至锅碗瓢盆都归公的人民公社体制，到农户拥有土地使用权、收益权和转让权的家庭承包制，中国农村从50年代末到80年代中，差不多经历了产权制度最夸张的两极性变化。其间，“所有权和基本核算单位”在几十万人口的县和十几户、几十户人家的“小队”之间升级降级；自留地(牧区是“自留畜”)从无到有，从多到少或从少到多；包工包产的责任制从到队、到组、到户，从短期的权宜之计到长期的最终获得法律表达的正规合约，一切应有尽有，仿佛是一间人类产权制度及其变革的历史博物馆。(2)农村经济制度的巨大变革，并没有伴随政体(politicalregime)的改变或更迭，而是在同一个政治体制里、由同一个执政党领导完成的。如此颇具特色的产权制度变革，究竟是怎样发生的？理论关注的信息成本对利益重组过程的重要影响，在可观察的中国农村经验中可否得到验证，是否需要补充？

二、底层探索及合法化难题

人民公社这样的产权制度，变革几乎与生俱来。早在高级社被国家政权推行的时候，改革就从底层出现。杜老的著作里记载了当年的星星之火。首先是部分农民直截了当要求退社，“农民对合作化的不满，最早是`闹退社。大约在1956—1957年曾有一次拉牛退社风潮”，当时有辽宁、安徽、浙江等8省农村工作部反映退社和闹社问题，“如浙江的宁波专区，已退社的约占社员户数的5%，想退社的占20%左右”(《杜润生自述》，第84页)。

退社不成，才只好在集体制框架内探索“修改”之道——这就是形形色色的责任制和包产到户的由来。说来不容易相信，早在合作化晚期的1956年，包产到户就出现在温州永嘉等地。而后，包产到户在全国大范围内出现过三波高潮。根据杜老的记载，底层的包产到户，有文字报告的就遍及浙江、四川、广西、广东、江苏、河北、河南、安徽、山西和甘肃等十数个省区，甚至“差不多每个省、市、区都有发现”(转引自1961年中央农工部报告，见第89页)。在一些地方，早在60年代初包产到户就已成为主导的生产体制，例如广西龙胜县(42%的队)，甘肃临夏(70%的队)，河南(“借地”规模达土地总量20%)，以及安徽(责任田达85%)。赞成包产到户的，不但是农民群众，而且包括县、专区、省、中央部门的党政负责干部直至部分中央常委和国家领导人。

杜老转述邓小平在1962年的一次讲话，点到了问题的关键。邓小平说：“生产关系究竟以什么形式为最好，要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式；群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式，不合法的使它合法起来”(第332页)。问题是，要使“这样一种态度”成为执政者的执政态度，尚需时日。结果，包产到户还是一次次自发兴起，又一次次被批判压倒，在很长的时期里得不到合法承认。

为什么农民实践探索出来的适合生产力要求的产权形式，久久得不到合法的承认呢？杜老总结，“一种关系大局的制度形成，需要有群众创新加上政治组织支持这两方面的因素一起发生作用。这就是为什么60年代有20%—30%的生产队已实行包产到户，却未获成功，而80年代的改革就能风行全国，从而振兴了农业。60年代与80年代有着重大历史条件的不同，人们用上下互动关系描述人民公社体制的改革，这是有一定道理的”(第127页)。很清楚，阻碍从来就不在于“群众创新”，而在于“政治组织支持”。要怎样的上下互动，才可以使包产到户获得合法的制度地位呢？

三、提法的微妙变化

首先具有重要意义的，是上层政治思想路线的变化。经验表明，没有这种上层的变化，底层的制度创新无论多么合乎生产力的要求和群众的意愿，要被制度化为合法的生产体制的一个组成部分，还是没有希望。关于70年代末的中国上层政治，杜老概述如下，“毛逝世了，党的十一届三中全会决议要加强农业，纠正过去`左的东西”(第101页)。轻轻28个字，却代表中国翻过了沉重的一页。

但是，即便在新的思想政治路线下，要普遍承认农民家庭对公有土地的长期经营权，依然困难重重。杜老清楚地记载了这个变革的历程。其中，关于党和政府的官方政策文件对包产到户的“提法”不断被修订的纪实，为后人理解包产到户的合法化进程，提供了可供查考的证据：

——1978年12月，中共十一届三中全会关于加快农业发展的决定草案，明确“不许包产到户”(第10页)。

——1979年4月，中央批转国家农委召开的七省三县座谈会《纪要》，提出“深山、偏僻地区的孤门独户，实行包产到户，也应当允许”；并指出其他地区搞了的，“如果一时说不服，也不要勉强纠正，更不能搞批判斗争”(第106页)。

——1979年9月，中共十一届四中全会通过三中全会的农业决定，提出除某些副业生产的需要和边远山区、交通不便的单家独户外，“也不要包产到户”(第11页)。

——1980年9月，中共中央召开省市区第一书记会议专门研究农业生产责任制，会议意见分歧很大，多次修改后的文件指出，现行体制“可以使群众满意的，就不要搞包产到户”；对边远山区和贫困地区，“群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众要求，可以包产到户，也可以包干到户”(第119页)。

——1981年冬起草、1982年下发的中共中央1号文件，在全国包产到户实践突破了按发达、边远落后地区划线的政策限制之后，明确肯定了包括包产到户在内的“家庭联产承包责任制”的普遍合法性，并针对农民怕变的担心，宣布责任制“长期不变”(第135页)。

——从1982年到1986年，中共中央连续发出五个1号文件，一再肯定包产到户政策长期不变，并审时度势地把体制改革推向农村的各个方面。

从“不许”、“不要”、“可以、可以、也可以”到“长期不变”，这些词汇的转变意味着包产到户合法化程度的提高。不应奇怪，政策文件关键词汇的选择对产权界定及其合法化具有重要的影响。产权界定当然最后落实到行为，但总是先诉诸语言和词汇。在法治国家，立法者、执法者和司法者也要精心选择法律词汇，而关键词的变化常常体现了产权制度的变化。20世纪80年代中国法制尚不健全，执政党的政策文件就不能不发挥更大的作用。抽象到某个层次看问题，以关键词汇界定产权以及经由关键词汇的改变来变更产权是共通的。

是什么力量推动了政策文件的关键词汇发生了改变？杜老在自述中讲到三个层次。

(1)群众实践显示了新的产权形式可增加净收益的潜力；（这是在说小岗村吗？）

(2)地方一级政权对变更产权制度达成共识，愿意提供制度实验的地方合法化承认和保护；

(3)中央决策层的思想政治路线发生重大改变。

这里少了任何一个层次，包产到户在全国获得合法地位就不可想像。

从历史经验看，前两个层次的条件在60年代就已经出现，到70-80年代变得规模更加广大和成熟。但是，如果没有中央决策层的变化，80年代初包产到户无论规模多么空前，顶多不过又是一次潮起潮落。

四、关键的一环

没有十一届三中全会确立的实事求是路线，靠“凡是”决定政策，那就什么也不要谈了。问题是，决策层有了实事求是的态度，还要有足够的信息通道和“加工”能力，才能及时掌握全国改革开放的实际情况，恰当地分离传统思维惯性和既得利益的纠葛，来完成高质量的“求是”。具体到包产到户的合法化进程，中央决策层对底层和地方一级创新的容忍、接受和消化能力，以及提升为全国范围可长期执行制度的规范化能力，对制度变迁的顺利推进具有决定意义。

杜老自述的主线，恰恰就是农村体制变革重大决策。鉴于中国决策过程挥之不去的神秘性，杜老作为重要的当事人和参与者，他的实录就具有特别的历史价值。从本文关心的问题出发，我在阅读中认识到，决策信息通道对于制度变迁非常关键。决策层从哪里得到实际情况的报告，这些报告的真实性如何，判断是不是客观，分析是不是合理且易被接受，有没有考虑到实际限制条件而准备的对策和建议——正是这些细节影响到制度变迁的方向和进程。

让我们回到上文提及的比搬山还难的关键词改变。在1978年的“不许”和1980年的“可以、可以、也可以”之间，发生过一个重要事件，就是1980年4月召开的长期规划会议。杜老的实录是这样的，讨论到粮食问题，“我说：贫困地区要调那么多粮食救济，交通又不便利，靠农民长途背运，路上就吃了一多半，国家耗费很大，农民所得不多。建议在贫困地区搞包产到户，让农民自己包生产、包肚子，两头有利”。这个建言得到国务院领导和邓小平的支持，“姚依林就把这个信息传达给与会者。当时不让登报，也不上文件，知道的人不多。但对打开甘肃、云南、贵州等地的局面，起到了积极作用”(第114—115页)。

其实早在1979年，杜老刚回农口工作不久，就向时任党中央秘书长的胡耀邦建议，“可不可以由中央说话，把1979年9月28日后提的`不要包产到户，改成准许包产到户”。当时，“耀邦说：决议才通过，中央不好立即出面修改”，使杜老理解“在耀邦所处的位置上，时机不到，处理像包产到户这种带有政治敏感的大问题，还受着某种约束”(第103页)。是年4月的国家农委会议，虽然对“深山、偏僻地区的孤门独户”网开一面，开了允许包产到户的第一道口子，但会议过程却表明，即使主管部门内也有相当多官员不赞成全面承认包产到户。

所以，还要“寻找突破口”。历来难办的不是教育农民，而“在于说服党内领导干部。再跨进一步，只有破除多数同志原有的思维定势，才会引起决定意义的变化”(第11页)。上述1980年长期规划会议就是一个突破口。简要的背景是这样的，当时中央提出翻两番的战略构想，要做长期规划来落实。最严重的制约是农业和粮食。当时全国每年产粮3000多亿公斤，国家平均征购到手350亿公斤。多拿一点，吃不饱饭的农民人数就要增加；少拿一点，工业和城市就面临无米之炊。按当时的情况，高层不可能相信包产到户就可大幅度提高粮食生产能力。于是杜老抓住一点来突破：在国家掌握的有限粮源里，每年有一大块要用于农村返销。如果开放落后贫困地区包产到户，“让农民包生产、包肚子”，省出来的几十亿公斤粮食在当时就是实现翻两番目标的可计算战略力量。

是的，制度变革特别是其合法化进程，常常是在特定约束条件下解决紧迫问题的“副产品”。农民有农民的约束，地方有地方的约束，中央有中央的约束。杜老所说的“上下互动”，就是各个决策主体在各自不同的约束下，得到信息的沟通，找到利益的交集，产生行为的共振。诺斯后来问为什么制度变迁常常难以成功，从包产到户的经验看，一个社会上下互动的机遇不多，又稍纵即逝，抓不住的话，让历史多拐几道弯，时间上延后多少年，实在不算什么。

杜老书中对制度变革合法化重大推进，提供了多处细节实录。限于篇幅，我们不能一一援引。不过我认为这是本书最具有价值的地方。正是这些实录和杜老的思考，增加了我们对制度变革的理解。世界上应该没有直线推进的制度变迁，而同一组社会经济条件推动的制度变革，也可能有截然不同的结局。其中，较低的信息成本有助于底层的创新获得合法承认。如果信息梗阻，利益发生重大改变而又不能打通上下经脉，改革就不能成功。

五、推动变革的个人因素

最后，我们不能不谈到推动变革的个人因素。“人贵述己而不自诩”，是英国思想家大卫·休谟在自传里说过的话。用这句话来概括杜老自述的风格，完全适合。在这本中国农村制度变革重大决策的纪实性著作里，杜老没有写下一句关于他自己曾在其中扮演关键角色、做出重大贡献的话。相反，凡涉及他自己的作用，杜老总是交代，他的思想从来是在农民的自发行为、地方的选择和历史经验的教育下逐步形成和变化的，绝非先知先觉的“一贯正确”。他多处对曾形成的思想和表达进行反思，交代当时认识的局限性，供后人参考。甚至对于在某种压力下，由他人塞入自己文稿的错误观点，杜老也表示“我应该负责”。2003年7月杜老90岁生日，回顾平生参与的农村工作，认为“‘农口有一个好的传统，有一支好的团队”，而他自己“不过是这个团队的一个`符号”。知道大家不同意，杜老大声问：“个人还能做多少事？”(第307—308页)。

这当然不仅仅是杜老的谦虚美德，而是他一贯用来处理实践与认识、个人见解与集体认知关系的一种知识态度。正是这种知识态度，使杜老在参与重大决策的时候，在组织系统的调查研究、提出需要决策的重大问题、综合各方不同意见、寻找可妥协空间、协调一致意见达成、建立政策储备等一系列重要环节，为降低制度变迁的信息成本，发挥了后来得到广泛公认的杰出作用。

其中，杜老的个人因素有非同小可的意义。他是那种可以把很多看似对立的品格集于一身的人。杜老对问题当然有自己的见解和立场，同时他又知道，体制变革是涉及利益重大调整的公共过程，有各种反对意见不但很正常，且可从中吸取多方面的营养。他从不放弃原则，但更擅长于协调和妥协，尽最大可能发现可为各方接受的共识空间。他的资历令人尊敬，在80年代又深受党中央、国务院领导人的信任，高居权位，但从不固执己见，更不以势压人，永远谨慎地履行集思广益的“参谋”职责。他拥有厚实的农村、农民和多方面的知识，但一辈子注重调查研究，对新情况、新问题永远抱有强烈的求知渴望。他远见卓识，又一辈子从实际出发。由于这些合金般的品格组合，使杜老拥有无与伦比的说服力、感召力和协调力。杜润生先生当然是他那个时代的一个代表性符号，不过他更是遵循实事求是路线研究农村问题的光荣传统和团队的灵魂。

历史再也无须讳言，人民公社产权制度的维系成本异常高昂，甚至要以多少生命为代价。这套体制从诞生之日就内生出变革的要求。但是，只有当改变体制的成本显著下降之后，变革才得以普遍展开和实现。在改变制度的过程中，信息的意义格外重大——不同决策主体的行为选择及其含义，人们的利益、对利益的认识和期望，变革目标的一致和妥协空间的发现——所有这些信息的取得、整理和交流，影响到变革是否顺利和成功。

参考文献：

[6]例如，1956年浙江省温州永嘉县委书记李云河就支持全县200多个农业社实行包产到户试验(该项实验在温州地区扩大到1000多个社，包括17.8万户，占入社农户15%，是当时全国包产到户最多的地区，第85页)；1959年河南新乡地委书记耿起昌“宣扬小农经济优越论”、洛阳地委书记王慧智“背着地委到各县推行包产到户”(第88—89页)；1961年安徽纠正责任田时，太湖县干部钱让能上书毛泽东，“我认为`责任田是农民的一个创举”(第92页)；1962年北戴河会议前，胡耀邦到安徽调查责任田，回来报告“这是一个确实起了积极作用(增产)又很危险(易滑向单干)的办法”(第93页)。刘少奇也说“单干总比不干好”，陈云同此主张。但是遭到了毛泽东的反对(第94页)。

[8]杜老特别注明，把原草案的“不许”改为“不要”，“这个不大的修改变动没有受到应有的重视”(第111页)。

[9]关于安徽、四川等地在上世纪70年代后期的又一波包产到户情况，见书中第四章，第99—111页。

[11]“任重把先念所讲`几千年来都是小农经济，已经试验过了还要试验什么？这句话，加到我的讲话里，把`准许地方试验一句勾掉了”，“我的讲话修整稿，未经校正，被一位同志拿走，发表在《农村工作通讯》上，造成一些不好影响应该负责”(第108页)。

胡释之：如果法律是一个坏法，守法受迫害，行为能先违法吗？在守法和受迫害之间可能优先选择免受迫害去违法，再推动法律的改变，比如小岗村的改革就是这样。

周其仁：总的说来有法必依，不能说违法。小岗村没有违法，人民公社制度就没立过法。当时人民公社制度成立只是八届四中全会通过人民公社的一个决议，是党的政策文件，没有法律。过去有个全国人大初级社示范章程，高级社有高级社示范章程。人大立法系统从来没有人民公社。小岗村为什么可以改，并没有违背任何法律。最后能够站住是中央通过新的文件，五个1号文件，否定了过去不正确的。

今天问题复杂了。城里人买农民的房到底违不违法。这个问题的讨论，所谓违法的界定也是蛮复杂的。城里人不能买农民的房子，是国务院办公厅发过两次文件，其中一个文件用小产权这个词。

我的书里写了，国务院办公厅能发法律性的文件吗？要看三定，中国国家机关每个机关干什么有法定的职责。国务院办公厅没有立法权。国务院颁布的行政法规通常由国务院法制办组织起草，经过国务院常务会议、全体会议通过公开公开发布，才构成法律和法规的组成部分。它还是法规，不是法律，法律是人大通过的。

国务院办公厅发布这个文件，是因为当时有一个紧急情况，很多城里人买农村的房子，毁过一些耕地，引起领导人的注意。国务院办公厅发一个文件，就要看这个文件有没有有法律效应。不能去买，原来说的土地依法流转被否定了吗？买了房底下就是一块地，房可以流转。这在人民公社时期也可以流转。人民公社60条说农民的房子是农民的私人财产可以买卖、可以租赁、可以继承、可以赠送，房底那块地完整的自由。1988年宪法修正案也说土地使用权可以转让。

任何中华人民共和国的政府机关贸然就说不准转让，这个本身就要讨论。别那么慌慌张张就说某一个法条冲突就叫做违法，首先要说这个法跟宪法冲不冲突。

这个法律机制、依法治国是一个复杂的过程，这个过程好在什么地方呢？因为社会生活当中有很多矛盾的。要解决这些矛盾，第一不要打起来，第二不要纠纷重生。因为人类精力如果整天用在纠纷上就不能用在生产上。不要吵，用权威的法律，经过这个程序慢慢梳理，不能诉诸于情绪，不能诉诸于一时一地的情况，前后左右都这样干，法不责众。慢慢走到法治这条路上，一个事情多问问看。

上次有个讨论会，有听众问我，说才买个小产权房，什么时候可以合法？我说你买了没有，他说买了；我说花多少钱，两百多万在北京郊区；我说买的时候没来问问我，买完来问我；我说有没有律师朋友，他说有啊；你问律师朋友吗？说没有；我说怎么敢买呢？他说我买的时候，人家介绍有两千套，很多人早就买了，没什么事，买多少钱，一个月租出去多少钱，投资回报。后来小产权房不合法风头炒的太凶不踏实了，就来问。

这是我们国家做事的特点。现在很多中国企业、中国人移民跑到其他国家，做事先问问律师，我都不敢做，法律体系好复杂，你都查不到点子上。我们没这习惯，两百万人民币对这个提问者来说应该是不小的钱。我们没这个习惯，我相信法治国家会慢慢养成这个习惯。如果法律模糊或者有控制，那就估量一下这个控制多大，模糊程度多大，能不能干。这样的话这个社会慢慢就走上去。当然承认我们现在是转型时期，过去的习惯、过去的法律，这种事情非常多。

如果有很不合理的，到底怎么办？过去医药管理局发一个行政法规，隔多少米才能开第二个药店，开了就违法。国家邮政局曾经发布过一个行政性法规，快递500克以下可以，500克以上不授权。以包裹500克来划定能送不能送，制定一些部门的壁垒。基本理论是邮电是专营的，不授权你搞就是违法。但因为当时国务院同意引进全球五大物流公司，这个是很大的麻烦。国务院比国家邮政局大，她说经过我授权，制定一个授权条例，当年不把这个弄掉。今天城里的配送根本不能搞的。

像这种问题，我相信今后很多社会矛盾都会体现在立法修法过程中，只要有法，得遵守。唯一的可能就是讨论这个法，上位法跟下位法，和最重要宪法之间冲不冲突。办了事情违背法律，我说你这个法律违背宪法，这样的事情让法院受理，先裁定这个事情违不违宪，剩下是你违法了。说他违宪，你这个违法罪名就摘掉了。进入这么一个过程。无论官员，包括公众，包括我们自己，都有一个转的过程。

胡释之：您认为法律是客观的还是主观的？刚才举的500克的例子，为什么500克以下不违法，为什么501就变成非法？是不是太主观，法律应该是客观的东西。

周其仁：什么叫客观的东西？法律是人类社会运行的规则，是人制定的，是经过公共程序，没有什么客观。这群人大家认为什么是合理的，定下来就照这个办，这就是法律。天下没有全世界都统一像物理学一斤多少克那样的客观标准。

胡释之：比如偷盗，明显看得出来有一个物理动作，你的东西我强行抢过来的。500克和501克中间跳跃没有质的差异。

周其仁：这就是立法斗争。我提议500克以下怎么样，500克以上怎么样，立法中辩论，就是各种意见都可以发表。各种意见背后是各种利益，经过一个共同程序变成权威了。少数服从多数，投票或者经过什么程序，这就是人类生活。

个人认为不合理是可以的，大家定了你就得这样。

胡释之：还是一个博弈的产物？

周其仁：对，博弈的产物。一旦大家同意，我也得服从，这是现代文明。或者我不同意，你们通过了，我还是不同意。这个社会接着打，就没有文明而言。

周其仁:一场不可逆转、无法阻挡的改革

作者：周其仁 王小乔 文章来源：中国乡村发现

几亿农民流动起来的土地制度，会不同于城乡隔绝时代的土地制度。

中央政府、地方政府、村庄农民，是这场改革曲线进程中缺一不可的力量。但发动过程是不均衡的，没法设计，不能规定哪个先走哪个后来。改革的平衡点，会在其中不断调整。合起来，才能逼土地改革往正道上走。

改革的动力来自流转。流转带来可利用的土地总量上升，土地收益上涨，会形成新的既得利益，这是推动改革的力量。

拿流转的好处诱惑人，拿确权约束人，这件事情就做成了，也能防止地方上“侵权式流转”的邪火。

确权不是形式，而是一种关系的终结，它正在倒逼集体所有制那种不断以人分地关系的终结。

不彻底改变现有集体制，流转就不能发展起来。工业化、城市化下的土地需要包含流转权的新型合作制，而不是基于地缘和人口不流动的村社制。

从小产权房到成都试点，到底哪一个会成为出口，谁也不能肯定，但这些可能的出口点背后的经济力量和制度动因是一样的——农村土地的相对价格已经发生了巨大的变化，资源最终会流向出价较高的主体，这是不可阻挡的经济规律。农村土地改革已经一江春水向东流，谁也阻挡不住了。

对土地改革的期待，最近一再升温，甚至资本市场上只要沾上“土改概念”的公司，股价就一波波演绎上涨行情。

周其仁：经济增长的根据在于普遍的自由

周其仁 国政学习圈 2024-01-16 07:01 北京

喜欢米尔顿·弗里德曼的，各有各的理由。我的理由是这样的，在根本不知他老人家为何方神圣的年代，自己亲身观察和体验过的经济生活，就奠定了接受弗里德曼毕生所阐释的经济法则的基础。这条“米尔顿法则”只有一句话：普遍的自由导致惠及全人类的经济增长。

应该是上世纪60年代中，我还是一个中学生的时候，学校请来北京一位大学老师做报告，讲题是参加当时“社会主义教育运动”——也叫“四清”——的见闻和体会。不是初中生都听得懂的题材，但有一个“场景”我却记住了：他所去的一个村子，老乡穷得叫人不敢相信——工作队员带下乡的一面梳头用的小镜子，全村谁也没有见过，居然围观起来，视为宝物！

也许就是记忆中的这么一点，让我后来自觉自愿报名下乡。报了名还怕不被批准，和十几位同学划破了指头签名给工宣队“上书”，真的一脑门子要去缩小城乡差别。

下乡的地方是王震将军创办的黑龙江农场。适逢中苏关系紧张，农场所在的虎林县珍宝岛当年有过一战。因此黑龙江农场列入军垦系列，其实不过就是发了一身军服种地。由于每月有固定薪水，农场职工生活还过得去，不过有孩子的家庭日子就过得非常紧巴。半年后我被发配到完达山打猎，周遭星星点点有人民公社的村子和居民，才让我看到真正的中国农民，他们干一年活也见不到几文现钱，有的还倒挂公社的钱粮，不少人家达不到温饱——真要有梳头镜子可供围观，还算日复一日单调生活里的一丝浪漫哩!

知青下乡当然要接受再教育。不过我连一位样板戏式的“贫下中农”也没有遇到过。老乡们很朴实，尽力帮教我们这些城里人适应农村的生活和生产。不过我很快发现，他们在公家的大田里的劳动状况，与下班后在自家自留地里的劳动状况，完全不一样。黑龙江的10月，天气已经很冷了，怎样在“连长”——其实就是生产队长——查地之后美美地打个盹又不着风寒，是一门不小的学问。我当然学得了真传，而且在地里烤豆子的手艺也不赖——不过所有这套“磨洋工”的玩意到了自留地里就全然不见了。天还是那个天，地还是那个地，人还是那个人，就是行为截然不同，劳作的结果也全然不同。

说起来，这是我修过的第一堂“经济制度与经济行为”课。不消说，当时还不可能得出清楚明确的结论。但是问题已经永远挥之不去：为什么同一个行为主体遵循完全不同的行为准则？也是在那里，我第一次知道自留地的来历——1960-1961年的大饥荒之后，才在一大二公的体系里划出了一小片自留地(有的地方干脆叫保命田)。今天说说也许无妨了：那年月例行公事的“忆苦思甜”，一位老农声泪俱下忆到的历史上最苦的日子，竟然就在1961年。这是什么样的诅咒？

要等到1978年以后，事情才有了一个答案。说简单也好简单，就是放手让种地的农民在大田体制和自留地体制之间作一个自由选择！说来也怪，让种地农民选出来的包产到户体制，不消几年就把原来的农产品高度短缺状态，变成了时不时农产品的“卖难”！无非就是坚持实事求是，坚决改革人民公社制度，用政策、舆论和后来通过的法律，承认并保护了中国农民选择的自由。

▲ 1978年安徽凤阳县小岗村率先施行“包产到户”，

1982年“包产到户”正式推广全国

机缘巧合，从乡下考入北京的大学以后——那是我辈的一次自由选择——有机会在杜润生先生门下习过几年艺。我所知道的早期农村改革历史，就是不断冲破思想、体制和既得利益的笆篱，不断增加农民自由选择的历史。包产到户如此，取消种植计划、改革统购统销如此，允许农民办乡镇企业、进城镇务工经商亦如此。这样一路下来，即便愚钝如我，第一次读弗里德曼也不觉得有任何难明之处。惟一的问题是，他怎么可以把经济学道理说得如此清晰、准确和斩钉截铁的？

是的，必须是普遍的自由，而不是少数特权或既得利益集团的自由，才铺垫了经济增长的可靠根基。因为是普遍的自由，所以这“自由”就以不得损害他人的自由为边界。这样的自由，要限制政府权力的范围并对政府权力实施有效的监督，但绝不主张“无政府”——因为离开了必要的政府强制和保障，自由一定荡然无存。